Por: Mariana Campos (@mariana_c_v), Esther Ongay (@eongay) y Osvaldo Landaverde
El Ramo de Provisiones Salariales y Económicas o Ramo 23 es uno de los cajones de gasto del Gobierno Federal –los Ramos Generales– que no están representados por una institución y cuya responsabilidad hacendaria no es clara. Esto genera varios inconvenientes cuando se trata de comprender el uso de los recursos a través de este Ramo. Contrario a lo que sucede, por ejemplo, con el Ramo 11 que depende de la SEP y se encarga del gasto educativo, el Ramo 23 depende de una Unidad de la SHCP y tiene objetivos diversos.
La diversidad de sus funciones va desde: (1) el manejo de fondos relacionados con provisiones salariales y prestaciones de seguridad social; (2) la administración de fondos asociados al control presupuestario y al uso de ingresos excedentes, hasta (3) la distribución del gasto federalizado para impulsar obras de infraestructura y programas de desarrollo regional.
Administra fondos propios y ajenos sin una debida regulación, lo cual es un riesgo innecesario que merece atención. Además, la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos, en su Artículo 134, establece que la transparencia y la eficiencia son dos de los principios con base en los cuáles deben administrarse los recursos del presupuesto público. Las funciones formales que desempeña este Ramo son ejecutadas con una regulación casi nula. La única regulación que atañe al Ramo se encuentra establecida en el Artículo 105 del Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y ésta aborda las actividades del Ramo de forma muy general. Así, no hay garantía del cumplimiento de los principios constitucionales.
Con este vacío legal, el Ramo posiblemente funciona como una vía rápida para dar solución a problemas de flujo de recursos que de otro modo podrían obstaculizar la gestión de bienes o servicios yafectar negativamente a la población. Esta flexibilidad no es inherentemente indeseable, sin embargo, en exceso y cuando no responde exclusivamente a emergencias puntuales, puede incentivar a los ejecutores a utilizar al Ramo 23 como un instrumento para saltarse complicaciones legales de las reglas que sus propios programas y/o proyectos deben observar. Tal vez las reglas de los programas merezcan ser revisadas y modificadas, pero no deben pasarse por alto sistemáticamente. Así, sin legislación suficiente, el manejo de los recursos en cuestión depende de las decisiones de los equipos que los administran, sin garantía de que no estén alentadas por fines electorales o políticos, cuando debería promoverse una mejor gobernanza en el manejo de los recursos que lograra promover los objetivos institucionales en un marco de eficiencia.
Cabe señalar que 60% de los recursos del Ramo 23 se destinan a gasto federalizado, es decir, son recursos condicionados que la federación transfiere a las entidades federativas y municipios para diversos fines. Los recursos son transferidos mediante fondos de subsidios; algunos se entregan con lineamientos, pero otros sin lineamientos. La evaluación de estos fondos hasta le fecha ha sido escasa y con malos resultados.
Es importante resaltar que la falta de regulación de obligaciones de transparencia y rendición de cuentas es especialmente delicada cuando el gasto federalizado ha recibido continuamente las peores observaciones de la Auditoría Superior de la Federación (ASF). La ASF ha evidenciado la mala gestión de los recursos del gasto federalizado (cuya administración recae principalmente en el Ramo 23 y en el Ramo 33). Del total de los pliegos de observaciones que emitió la ASF entre 2000 y 2012 (para dar a conocer a todas las entidades fiscalizadas los daños o perjuicios que cometieron en contra de la Hacienda Pública, del patrimonio de los entes públicos o de las entidades paraestatales), 76% ha sido dirigido a los “Ramos Generales 23, 33 y otros” que manejan gasto federalizado. Asimismo, 69% de los fincamientos de responsabilidades promovidos por la ASF contra funcionarios públicos presuntamente responsables de los perjuicios documentados en los pliegos de observaciones que no fueron atendidos por las entidades fiscalizadas correspondieron a estos Ramos.[1]
Entre los fondos y programas con los que se ejerce el gasto federalizado del Ramo 23, se encuentran los Fondos Metropolitanos, el Fondo Regional y los Programas Regionales. Resalta que algunos de estos fondos carecen de lineamientos para su operación o no han sido evaluados, además de que frecuentemente ejercen más de lo que tienen aprobado. Un ejemplo particular es el de “Programas Regionales” cuya ampliación en 2013 fue de 32 mil 450 millones de pesos; esto es problemático no sólo por el tamaño de las ampliaciones, sino también porque el programa no cuenta con lineamientos, ni ha sido evaluado.
El Fondo Regional, por ejemplo, sí cuenta con lineamientos y ha sido evaluado, pero los resultados de su evaluación dejan mucho que desear. En un estudio elaborado por el CIDE, el Centro CLEAR para América Latina, el BID y otras instituciones, se documentó que el Fondo Regional presentó problemas de gestión y carencias técnicas. El Fondo Metropolitano también registró una falta de planeación que no favorece la visión de largo plazo, ni la eficiencia en la aplicación de sus recursos.[2] Esto implica que incluso los programas con lineamientos dentro del Ramo 23 muestran resultados deficientes.
Así, el caso del Ramo 23 es crítico, puesto que no está regulado, ha tenido malos resultados en evaluaciones y auditorías, y a pesar de todo esto, ha aumentado más de 10 veces su tamaño desde 2005, siendo uno de los Ramos que acumula más ampliaciones.
La regla de oro es que la flexibilidad presupuestaria siempre debe compensarse con las mejores prácticas de transparencia y rendición de cuentas. Cuando esto no es así, entonces hay un desequilibrio en el sistema de rendición de cuentas, el cual no promueve el buen uso del dinero. En marzo de este año, la SHCP presentó la “Plataforma de Transparencia de Proyectos de Inversión en Entidades Federativas y Municipios financiados con fondos del Ramo General 23” en la que se incluyen 12 fondos y más de 3 mil proyectos. Es un avance en términos de transparencia, pero insuficiente. La información representa sólo 45% del presupuesto total aprobado para el Ramo en 2014 (56 mil millones de pesos) y cuenta con importantes áreas de oportunidad: no transparenta documentos específicos de los fondos como sus evaluaciones y auditorías, ni de los proyectos como sus diagnósticos e información sobre sus avances en video o fotografía. Además, no incluye todos los programas de gasto federalizado del Ramo y no responde a una obligación de Ley, por lo que podría no tener continuidad ante un cambio administrativo.
Debido a lo anterior, México Evalúa propone:
- Regular la existencia y operación de recursos del Ramo General 23. Obligar a que todos los fondos del Ramo 23 operen con lineamientos.
- Regular la publicación de la información de todos los fondos del Ramo 23 en la plataforma que ya existe para ese fin, de modo que la información publicada sea completa y que exista una garantía de que se mantenga la herramienta en futuras administraciones.
- Enriquecer la Plataforma de Transparencia del Ramo 23 con los documentos más importantes de cada proyecto, incluyendo evaluaciones y auditorías.
- Incluir un anexo en el Informe Trimestral que explique el avance financiero, y en su caso también el avance físico, de los recursos de todos los fondos del Ramo 23.
[1] Cálculos realizados con base en datos del Sistema Público de Consultas de Auditoría de la ASF.
[2] Iracheta, Alfonso y José A. Iracheta (2014). Evaluación de los Fondos Metropolitano y Regional del Gobierno Federal Mexicano. México, CIDE.
Fuente: Animal Político
