Presentación

La Red por la Rendición de Cuentas, interesada en los procedimientos e instituciones cuya función es combatir la corrupción y mejorar el funcionamiento institucional, ha sopesado la relevancia que para tal fin tiene la propuesta hecha por el Presidente de la República, Licenciado Enrique Peña Nieto, iniciativa que fue presentada por los grupos parlamentarios del Partido Revolucionario Institucional (PRI) y el Partido Verde Ecologista de México (PVEM). En este sentido, con el propósito de contribuir a su enriquecimiento, expresa las siguientes consideraciones y propuestas:

A juicio de la RRC uno de los problemas centrales que dificultan la prevención y combate es la fragmentación de instancias, instituciones, ámbitos o materias en las que residen diversos aspectos concernientes a la función pública. La fragmentación, a la vez, tiene como característica la diversidad de lógicas que orienta a cada uno de los sistemas. Así, por ejemplo, el régimen de responsabilidades atiende a una finalidad fundamentalmente represiva de los ilícitos de los servidores públicos, sin desarrollar instrumentos preventivos o correctivos de tales prácticas. Tal arquitectura, se enfrenta a las lógicas de eficiencia y eficacia de los sistemas de evaluación por resultados o de la cuenta pública. Tal enfrentamiento produce mandatos encontrados hacia el servidor público y se convierte en un problema al fiscalizar y ejercer el control sobre la función pública.

Ante tal panorama, las propuestas que se generen para combatir la corrupción tienen que evitar tal fragmentación y, por el contrario, encontrar los criterios o parámetros comunes con los cuales evaluar, calificar y, en su caso, sancionar la actuación de los servidores públicos. En particular, cuando la actuación sometida a revisión es la calificada como ilícita, ya que de la certidumbre y objetividad que se tenga en la valoración de la conducta e imposición de las sanciones, se desprenderá la previsibilidad y confianza en el sistema. Se considera que un régimen deseable de responsabilidades de los servidores públicos, no solamente debe ser eficaz en la represión de conductas ilícitas, pues como parte de un sistema de rendición de cuentas, debe ser el adecuado para prevenir y corregir tales prácticas y aprender de los errores. En el sentido, la rendición de cuenta es el hilo conductor para mejorar el desempeño de la función pública.

Los ejes de la propuesta sobre el régimen de responsabilidades que se presenta en este documento, son los siguientes:

a) Forma parte de un sistema de rendición de cuentas, por lo que debe tender a evitar la fragmentación.

1b) Debe reprimir las conductas ilícitas, atender a la prevención y corrección de las fallas sistémicas de la función pública.

c) Debe resolver los conflictos entre las lógicas derivadas de la fragmentación de los sistemas que recaen sobre la función pública.

d) Debe evitar la presencia de “fugas” a la eficacia en el combate de actividades ilícitas que dañan a la hacienda y el patrimonio públicos.

e) Debe desarrollarse en el marco de seguridad jurídica, objetividad y debido proceso para los servidores públicos y salvaguarda de los principios de eficiencia, eficacia, honradez, economía, transparencia y rendición de cuentas en la función pública.

La fragmentación de regímenes sobre la función pública

Actualmente, el régimen de responsabilidades derivadas de la función pública se desagrega en diversos ámbitos, la política, la penal, la extracontractual y patrimonial del Estado, la administrativa, la resarcitoria, la de víctimas y la internacional.Estedocumentoserestringealasresponsabilidades administrativa, penal y resarcitoria.

Si bien, la iniciativa del Ejecutivo considera solamente a las responsabilidades administrativas y penales, se estima que debe comprender también la responsabilidad resarcitoria ya que, al igual que aquellas, tiene como origen la ilicitud de la conducta personal. En los tres casos anteriores se tiene como fuente de responsabilidad una conducta que es calificada por el ordenamiento como antijurídica, ya sea porque afecta bienes jurídicos administrativos o penales o bien porque causa un daño antijurídico a la hacienda y al patrimonio públicos.

La responsabilidad penal tiene en la Fiscalía General de la República, al órgano de acusación y a los tribunales como instancias de sentencia y de control de legalidad y constitucionalidad; la responsabilidad administrativa reside en los órganos internos de control o auditorias; y la responsabilidad resarcitoria se encomienda a la Auditoría Superior de la Federación. La iniciativa del Ejecutivo propone encomendar el combate a la corrupción a un órgano constitucional autónomo especializado que excepcionalmente conocería de otros actos graves de responsabilidad administrativa, dejando a los OIC (auditorías internas) el conocimiento de responsabilidades distintas a la corrupción.

Sin embargo, la calificación de ilicitud de conductas, derivadas de la misma función, por dos instancias diversas (el órgano anticorrupción y la ASF) incrementa la posibilidad de criterios diversos en la valoración. Asimismo, en tanto que para establecer la responsabilidad resarcitoria no se requiere fijar la responsabilidad administrativa y viceversa, se posibilita la existencia de resoluciones contradictorias (por ejemplo, que se determine responsabilidad resarcitoria y se absuelva de la responsabilidad administrativa o penal, o bien que se sancione con multa y a la vez con responsabilidad resarcitoria, con montos de hasta tres veces el beneficio o el daño causado). En consecuencia, el conocimiento de los procedimientos de responsabilidad administrativa y resarcitoria por un mismo órgano, permitiría la formación de criterios consistentes (sistema de precedentes administrativos) en la calificación de la ilicitud de las conductas que, en conjunto, abonan a la certidumbre jurídica.

De esta suerte la responsabilidad administrativa, atendiendo al grado de afectación, estaría a cargo de los órganos internos de control o auditoría y del órgano anticorrupción. La responsabilidad resarcitoria a partir de ciertos montos estaría a cargo del órgano anticorrupción; mientras que, la responsabilidad penal estará a cargo de las instancias ministeriales y jurisdiccionales con una participación del órgano anticorrupción para evitar posible impunidad si no se ejerciera la acción penal.

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