Por: Mario Alberto Gómez Maldonado
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El compromiso de orientar el fortalecimiento de las capacidades y a ensanchar los cauces de la rendición de cuentas ha dejado de lado el análisis de las contradicciones en la fiscalización. Y para fortalecer la investigación en la rendición de cuentas y combate a la corrupción se requiere entender esta contradicción, a efecto de dar un giro positivo en las instancias de control y generar un nuevo paradigma en la fiscalización. Por ello es preciso entender como el pasado ha determinado el presente y el punto de partida para garantizar el buen uso del dinero público y el desempeño adecuado de los órganos de control y fiscalización es hacer preguntas no tanto para encontrar respuestas sino para cuestionar las soluciones que se han establecido.
Contradicción 1. En junio pasado, el Servicio de Administración Tributaria (SAT) informó que de 2014 a la fecha se identificaron más de 8 mil contribuyentes que facturan operaciones simuladas, con un total de 8 millones 827 mil facturas falsas, equivalente a 1.6 billones de pesos. Y, Emilio Barriga, auditor de la Auditoría Superior de la Federación (ASF) del gasto federalizado, declaró “Son 2 billones (de pesos) los que tenemos que revisar anualmente” (Auditaremos cada peso del presupuesto: ASF, eluniversal.com.mx, 08/09/2019).
Análisis. De 2014 a la fecha representan 5 ejercicios presupuestales y medio, que arrojaría un monto de 11 billones (5.5×2). Y si se detectaron 1.6 billones en facturas falsas, significaría que cada año habría el 14.5% (aprox.) de facturación apócrifa, y en consecuencia existe un incumplimiento en la rendición de cuentas. Resulta evidente que los universos a revisar entre el SAT y la ASF son diferentes, sin embargo, al denunciar el hecho el Servicio de Administración Tributaria y que el Gobierno Federal emprenda acciones para evitar la facturación falsa, constituye un problema relevante. Pero, el Auditor Superior de la Federación, David Rogelio Colmenares, recientemente afirmó que en Sinaloa se puede observar la voluntad de hacer bien las cosas y eso se refleja en los bajos indicadores de observaciones en las auditorías del gasto federalizado, que son de apenas el 0.1 por ciento. Aparte, si revisamos los Informes de Fiscalización de las Cuentas Públicas Municipales, Estatales y Federales se observará que es prácticamente irrelevante la detección de facturas falsas no obstante que es vox populi la existencia del falseamiento en la facturación. Luego, ¿no resulta contradictorio?
Contradicción 2.
Liliana Veloz Márquez, Directora Ejecutiva de la RRC “destaca el esfuerzo que se ha realizado por ir cerrando la brecha entre el número de observaciones emitidas del proceso de auditoría y la solventación de las mismas. Como ejemplo, basta ilustrar que en la tercera entrega de la cuenta pública 2017, había 15,681 acciones en seguimiento contra 4,071 acciones concluidas. Para esta primera entrega de la cuenta pública 2018 hay 10,952 acciones en seguimiento y se han concluido 8,858. Esto refleja el interés por regularizar esta labor que es esencial para que la revisión de la cuenta pública se convierta en una herramienta para la mejora de la gestión” (Ier. Informe de la cuenta pública 2018: de la revisión a la mejora, RRC, 01/07/2019, negritas del autor).
Análisis. Resulta interesante observar que las instituciones y organizaciones que comparten el objetivo de fortalecer la rendición de cuentas y combatir la corrupción no ejercen la crítica de las actividades y discursos de sus pares, al contrario, se muestran complacientes y tolerantes. En el caso de la fiscalización habría que preguntarse si es por el desconocimiento del tema o una especie de ‘concepción del mundo de la fiscalización’ que es compartida por responsables de las instituciones de auditoría y fiscalización y académicos. Un ejemplo, la aceptación de la dicotomía, observación/solventación. Conceptos separados pero complementarios. Pero que han conducido a una grave confusión, por ejemplo, los auditores observan un sinnúmero de situaciones que si bien incumplen con disposiciones o normatividades, en ciertos casos no originan efectos negativos (perjuicio a los fondos públicos) ni dan lugar a responsabilidades. En cuanto a la noción de ‘solventar’, ésta significa pagar una deuda, resolver una dificultad o arreglar cuentas. Pero ¿cómo la rendición de cuentas se puede arreglar o solventar por medio de la falsedad? Sin embargo, en el mundo de la auditoría y fiscalización se considera ‘normal’ que los auditores observan y los auditados solventan, es decir, resuelven… y finalmente no pasa nada.
O no pasaba nada hasta que el Senado de la República ha aprobado en lo general el dictamen para tipificar la defraudación fiscal como crimen organizado y la misma sanción se aplicará a quien expida o enajene comprobantes fiscales que amparen operaciones inexistentes, falsas o actos jurídicos simulados. Sin embargo, en la Ley General de Responsabilidades Administrativas en el capítulo relativo a faltas administrativas graves de los servidores públicos no se establece la responsabilidad de utilizar información falsa. Solamente en, De los actos de particulares vinculados con faltas administrativas graves, artículo 69, dice “Será responsable de utilización de información falsa el particular que presente documentación o información falsa o alterada o simulen el cumplimiento de requisitos o reglas establecidas”. En consecuencia se ha eximido de la responsabilidad al servidor público, tal como si este vicio en la Administración Pública proviniera solamente del particular. Y tampoco en el Código Penal Federal está tipificado el delito de falseamiento en facturación. Por ello resultó contradictorio que en la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación en el artículo II, se señalara “La negativa a entregar información a la Auditoría Superior de la Federación, así como los actos de simulación que se presenten para entorpecer y obstaculizar la actividad fiscalizadora será sancionada conforme a la Ley General de Responsabilidades Administrativas y las leyes penales aplicables”. Lo anterior evidentemente refleja una inadecuada técnica legislativa.
En resumen, la contradicción 1, indica la divergencia en la visión de la facturación falsa, es decir, ¿es relevante o no este problema? Y el reto actual es cuestionar el relato oficial del SAT y ASF (lo recomendable sería extender la revisión a las Entidades de Fiscalización Estatales) mediante la comprobación de todos los datos, a efecto de determinar el grado de penetración de este vicio en la Administración Pública y su incumplimiento con la rendición de cuentas.
La contradicción 2, muestra como una determinada concepción en la fiscalización no resulta adecuada para enfrentar hechos de corrupción, dado que en la detección de facturas falsas no cabe la solventación. Y al parecer el Senado no se está dirigiendo a resolver de fondo la situación, al priorizar que es más un problema fiscal y del SAT que de la auditoría y de los órganos de control y fiscalización.
Propuesta
En la Ley General de Responsabilidades Administrativas en su artículo 7, establece que la honradez es un principio y directriz que rige la actuación de los servidores públicos. También en la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos en el artículo 47, dice que todo servidor público tendrá la obligación de salvaguardar la honradez. Sin embargo, en la Ley de Fiscalización Superior y Rendición de Cuentas no se ha establecido como principio, pero además la Auditoría Superior de la Federación no lleva a cabo actuaciones ni pronunciamientos si administradores, contables o gestores en un determinado ente público han falseado las Cuentas Públicas, o caso contrario, si su manejo ha sido honesto. Por lo que el principio de honradez está de adorno. Y es necesario rescatarlo a través de la Auditoría de Probidad, su método el desfalseamiento contable y la formalidad jurídica (por regular) de la Responsabilidad Contable a efecto de comenzar a identificar a los responsables que presenten o generen facturas falsas en la Administración Pública determinando los daños o perjuicios a la Hacienda Pública para exigir su indemnización y enjuiciamiento penal.
Justificación
La finalidad de la Auditoría de Probidad es aportar a las autoridades sancionadoras elementos, informes, datos o pruebas que les permitan resolver la presunta responsabilidad contable del servidor público, bajo la premisa que todo administrador, contable o gestor de recursos públicos está obligado a rendir cuentas siendo responsable de su gestión, aunque quedan exentos los servidores públicos que actúen en virtud de la obediencia debida, siempre y cuando hubieren advertido por escrito de la imprudencia o ilegalidad correspondiente (en este punto habría que analizar y reflexionar sobre un sinnúmero de supuestos a incorporar, y lo avanzado en otros países sobre el tema sería de valiosa ayuda). Y caso contrario de no detectarse falseamiento en facturas, el órgano de control y fiscalización deberá manifestar en los Informes de fiscalización que derivado de la revisión en un ente, ejercicio presupuestal y programas determinados los servidores públicos que tuvieron la responsabilidad actuaron con honestidad.
Objeto
Un requisito del acto administrativo es tener objeto, determinado o determinable, preciso en cuanto a las circunstancias de tiempo y lugar y previsto por la ley. Y el objeto de la Auditoría de Probidad es comprobar o verificar si en determinadas cuentas públicas u otros programas o recursos recibidos en un ente público hubo falsedad, o caso contrario, al no detectarse falseamiento en la facturación se podría inferir que los recursos públicos se manejaron con honestidad.
Método
El desfalseamiento contable es un camino para ir eliminando lo falso y engañoso en la contabilidad de los entes públicos, de detectar lo oculto y simulado a través de la construcción de criterios, indicios, procedimientos y de la regulación del concepto de responsabilidad contable, a efecto de probar las presuntas falsedades en facturación susceptibles de enjuiciamiento penal. Por lo cual se deberá identificar a los servidores públicos involucrados, su grado de responsabilidad, concurrencia, cuantificación de los daños y perjuicios causados al erario público. Así como la determinación de quién será la autoridad obligada a institucionalizar las iniciativas en la materia, entre otras cuestiones por definir.
Procedimiento
En su definición el procedimiento consiste en el seguimiento de una serie de pasos definidos que facilitarán la realización de un trabajo de la manera más correcta y exitosa posible. Para lo cual se implementarán:
Criterios. Son las pautas de investigación para conocer si la facturación registrada contablemente en una entidad pública es falsa o no.
- Verificar si los bienes, insumos o servicios se recibieron o aplicaron efectivamente.
- Comprobar la razonabilidad del gasto efectuado.
- Checar vía telefónica o personalmente el domicilio de la factura.
- Analizar el historial del proveedor o prestador de servicios y su relación con las fechas y números de facturación.
- Llevar a cabo cuestionarios con cada uno de los servidores públicos que firmaron o intervinieron en la recepción, registro y autorización de facturas.
- Establecer la obligatoriedad en los órganos de control y fiscalización de implementar bases de datos de los proveedores y prestadores de servicios. Por una parte, sería de gran ayuda al trabajo de auditoría. Y la otra, permitiría analizar oportuna y eficazmente el análisis de posibles falseamientos en la facturación.
Cabe mencionar que la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción en su artículo 48 establece “el Comité Coordinador emitirá las bases para el funcionamiento de la Plataforma Digital Nacional”. Y en el artículo 49 no se ha establecido el sistema electrónico para investigar el falseamiento de facturas. Por ello, la Auditoría Superior de la Federación a través de Emilio Barriga, informó “se prepara para echar mano de las nuevas tecnologías y del conocimiento de jóvenes egresados de la carrera de Ciencia de Datos de la UNAM (…) Detalló que a los 7 mil entes que ejercen el gasto público en todo el país se les realizan cerca de 36 millones de facturas electrónicas por año (…) Así que algunos algoritmos, agregó, que los egresados podrían identificar (…) las compras de facturas falsas” (Ídem, eluniversal.com.mx). Luego, ¿Por qué la ASF en tanto integrante del Comité Coordinador del SNA no ha sugerido que se incorpore en el artículo 49 de la LGSNA tal investigación? O ¿Por qué no ha señalado las contradicciones al respecto entre su Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación y la Ley de Responsabilidades Administrativas así como el Código Penal Federal? Y pareciera que en la ASF creen que utilizar algoritmos y a jóvenes de la carrera de ciencia de datos pudiera resolver el problema de la detección del falseamiento en la facturación, sin embargo, esto es un ejemplo más, de observar el mundo de la auditoría y fiscalización al revés (La tragedia del Sistema Anticorrupción).
Tal como el Comité de Participación Ciudadana del SEA en Michoacán, ha informado que adquirirá un plataforma digital al Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey para combatir la corrupción (Plataforma digital para combatir la corrupción costará 2.6 mdp, primeraplananoticias.mx, 18 de septiembre de 2019) pero no se informa si la referida plataforma está de acuerdo con las bases del SNA, o el presidente del CPC Juan José Tena no ha aclarado si actualmente es director académico del departamento de Derecho del Tec de Monterrey campus Morelia, y de ser así, ¿no existe un conflicto interés?
Acotación
El presente escrito solamente pretende esbozar la propuesta y en el entendido que desarrollarla requiere de un trabajo interdisciplinario. Y la importancia radica en fortalecer la idea que la lucha contra la corrupción si es posible.
