Los cambios de gobierno son una oportunidad para que ciertos temas entren en la agenda pública. En estos meses entre la elección de julio pasado y la toma de posesión en diciembre, uno de los asuntos que se ha puesto en el centro del debate público es el de la transparencia de los gobiernos estatales y municipales. Enrique Peña Nieto ha anunciado tres propuestas directamente relacionadas: una agencia anticorrupción que tendría competencia en los tres ámbitos de gobierno; una ampliación del mandato del Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos (IFAI) para que tenga jurisdicción también sobre estados y municipios, y una comisión que vigile cómo los gobiernos compran publicidad oficial.
El pasado 1 de septiembre, en el marco del sexto informe de gobierno, el presidente Felipe Calderón sumó al gobierno federal a la discusión al anunciar una iniciativa para transparentar la información financiera de los gobiernos estatales y municipales. Haciendo uso, por primera vez, de la iniciativa preferente prevista en la reforma política, ha enviado al Congreso una reforma a la Ley General de Contabilidad Gubernamental que busca mayor transparencia en la forma en que los gobiernos estatales y municipales obtienen y ejercen sus recursos.
El momento parecería oportuno. El principal desafío de los próximos años en materia de transparencia, rendición de cuentas y combate a la corrupción será precisamente el de resolver el problema de la marcada fragmentación en las normas, los instrumentos y los procedimientos con que contamos los ciudadanos para vigilar, controlar y exigir de nuestros gobiernos. A nadie escapa que hay múltiples problemas en la rendición de cuentas de las finanzas de los estados: los mecanismos dudosos para obtener deuda y el destino oscuro de los recursos; transacciones en efectivo por montos enormes; la ausencia de información sobre el desempeño de los gobiernos; la heterogeneidad en las normas de transparencia entre los estados, y la falta de claridad en el ejercicio de los fondos federalizados (el famoso Ramo 33 de transferencias condicionadas para financiar el gasto educativo, de salud, de infraestructura básica, de seguridad, entre otros).
La iniciativa que envió Calderón al Senado, que tendrá que ser discutida y votada en un plazo de 30 días, incluye nuevas reglas que intentan incidir en estos problemas: normas para armonizar la información financiera y para que se haga disponible en Internet; rubros específicos de información que deberán ser públicos, obligaciones de documentar y hacer público el destino de los fondos federales y generar información sobre las evaluaciones y los indicadores que den cuenta de los resultados del ejercicio de recursos. Nadie comprometido con la rendición de cuentas podría oponerse a los propósitos, pero es cuestionable la efectividad de los mecanismos propuestos.
¿Por qué Calderón manda una iniciativa sobre este tema a tres meses de terminar su administración? El timing de la iniciativa de Calderón es relevante por, al menos, dos razones. La primera, coyuntural, se debe a que esta iniciativa se discutirá en el Congreso al mismo tiempo que las iniciativas sobre temas relacionados que el presidente electo enviará a través del grupo parlamentario de su partido. Las iniciativas podrían complementarse, pero sin duda habrá también discrepancias que complicarán el proceso legislativo tanto de la iniciativa de Calderón (que estará sujeta a las presiones de los 30 días de trámite) como de las de Peña Nieto (que tendrán también prisa por ser aprobadas antes del inicio de la administración). La segunda es una pregunta sobre el momento de la iniciativa: ¿por qué hasta ahora? Calderón, su partido y sus funcionarios se han lamentado desde hace varios años por lo que consideran el doble rasero en términos de transparencia en el gasto aplicado al gobierno federal y a los estatales. No sobra especular acerca de cómo sería nuestro sistema federal (y la distribución del poder político tras las elecciones) si una iniciativa así hubiera sido empujada hace 5 años.
Más allá de consideraciones políticas, la iniciativa tiene aciertos importantes. El principal es la correcta identificación del problema de la indebida heterogeneidad en la transparencia: como diversos estudios han documentado, un ciudadano puede tener garantizado su acceso a la información de sus gobiernos o no dependiendo del estado en que se encuentre. La iniciativa atina también al principal desafío de la rendición de cuentas al día de hoy: los fondos federalizados. Las políticas para atender los problemas centrales del país (seguridad, salud, educación) son políticas intergubernamentales, que se diseñan y financian desde los poderes federales, pero se ejecutan en estados y municipios. Y el tercer aspecto positivo es el de vincular la transparencia fiscal con los indicadores, el monitoreo y la evaluación de programas.
Al mismo tiempo, hay deficiencias notables. Es una propuesta de transparencia que no menciona al artículo sexto constitucional, a las leyes de transparencia ni a los órganos garantes del derecho de acceso a la información. Se busca impulsar la transparencia, pero fuera del régimen de acceso a la información. Como se sabe, existe ya una infraestructura institucional muy sofisticada (aunque no siempre eficaz) en materia de acceso a la información. Para garantizar el derecho de acceder a la información pública, hay leyes, instituciones y procedimientos de transparencia en cada estado. La iniciativa de Calderón ignora el sistema de acceso a la información. Pareciera que la información financiera fuera distinta del resto de la información gubernamental y que bastara con que se generara la obligación legal de subir información a Internet para que el criterio de máxima publicidad se satisficiera.
Por ello, esta iniciativa va a contracorriente de la lógica de las reformas más recientes en materia de transparencia y acceso a la información: concebir el acceso a la información como un derecho de los ciudadanos y no sólo como una obligación de los gobiernos. En lugar de garantizar el derecho a la información la iniciativa crea obligaciones, define procedimientos y establece toda la información que tiene que subirse a Internet para ciudadanos que son destinatarios pasivos (no el sujeto activo de derechos que supone lo previsto en el artículo sexto constitucional).
En el mismo sentido, la iniciativa está desconectada de otros mecanismos de rendición de cuentas en vigor. El riesgo de ello es que se termine por añadir más elementos desconectados a una estructura de rendición de cuentas ya de por sí fragmentada. Y es precisamente la experiencia del (mal) funcionamiento de otros mecanismos de rendición de cuentas lo que nos alerta sobre el limitado alcance de los instrumentos propuestos por Calderón. En muchos temas (no sólo en transparencia), el problema no es la ausencia de obligaciones: nuestras leyes, nuestros reglamentos y los lineamientos de Hacienda están llenas de requisitos, formatos y mecanismos para que se envíe información de una oficina a otra. El problema real está en la posibilidad de volver exigibles esas obligaciones, tanto en términos de la capacidad de los gobiernos de efectivamente generar, procesar y hacer pública la información, como de los ciudadanos de solicitar, obtener y comprender la información que se hace pública.
Además, esta iniciativa anuncia como novedades obligaciones que ya están en las constituciones y en las leyes. El artículo sexto constitucional ya exige indicadores, y ya prevé que se haga pública la información en el uso de los recursos. El 134 ya obliga a la evaluación de los resultados del ejercicio de los recursos. La Ley de Coordinación Fiscal ya prevé que los municipios manden información a las secretarías de finanzas estatales sobre el uso de los fondos federales, que esas secretarías informen trimestralmente al gobierno federal, que las dependencias federales suban información a Internet y remitan reportes al Congreso. El problema es que esas obligaciones no siempre se cumplen, que no todos los municipios pueden cumplirlas, que no pasa nada si no se cumplen y que aunque se cumplan no hay los mecanismos de corrección para mejorar o modificar las fórmulas de distribución o los criterios de gasto.
Que el tema esté ya en la agenda es un avance importante. Ojalá no se caiga en la salida fácil de creer que por poner obligaciones en las leyes se resuelven los problemas.
