La discusión del Paquete Económico 2013 se intensificará a partir de esta semana en el Congreso. Al ser un año de cambio de administración federal, el tiempo para su presentación por parte del Ejecutivo, así como su discusión y aprobación por el Legislativo es realmente corto: 15 días naturales. En este contexto, lo más probable es que la propuesta de paquete económico tenga un carácter inercial: sin nuevos impuestos y con pocas modificaciones a la estructura del gasto.

Sin embargo, y aún con su cariz inercial, el proceso de aprobación del Paquete Económico 2013 será particularmente interesante.

A diferencia de su antecesor, el presidente Peña Nieto ha presentado un ambicioso plan de reformas que implica cuantiosas sumas de presupuesto adicionales para los próximos años, así como modificaciones sustantivas a la estructura de gasto bajo criterios de eficacia y eficiencia, si desea ver reflejadas sus prioridades de política en el presupuesto. Tan sólo tres de sus 13 prioridades anunciadas, a saber, el déficit fiscal cero, la ampliación del programa “70 y más” a “65 y más”, y el seguro de vida a madres trabajadoras, tienen un costo fiscal aproximado de 450 mil millones de pesos. Incrementar ingresos fiscales y reasignar destinos de gasto implica que habrá ganadores y perdedores.

Se avecinan decisiones difíciles para las cuales habrá que trascender la viciada y coreográfica relación Ejecutivo-Legislativo que en materia fiscal-presupuestal se ha establecido en los últimos años de gobiernos panistas y primeras minorías priistas en la Cámara de Diputados.

La dinámica coreográfica de la relación se puede resumir de la siguiente forma:

El Ejecutivo asume que su proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación (PPEF) recibirá las siguientes presiones en la Cámara de Diputados:

+ Los gobernadores (principalmente de extracción priista) buscarán más dinero para diversos rubros cuyo manejo puede darse con cierto nivel de discrecionalidad, como el de carreteras o el de infraestructura hospitalaria (aún sin proyectos ejecutivos de por medio).

El grupo de diputados/as provenientes del sector agropecuario (encabezados por la Confederación Nacional Campesina, también de extracción priista) buscará incrementar al límite las asignaciones a los programas de subsidios agropecuarios (con independencia de su eficacia, eficiencia y transparencia).

Las y los diputados de las izquierdas buscarán incrementar el techo de endeudamiento del Distrito Federal, así como las asignaciones a temas como género, cultura, ciencia y tecnología y universidades públicas (con independencia de su eficacia, eficiencia y transparencia).

Ante este supuesto, el titular de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) tomaba las siguientes previsiones:
 Enviaba un PPEF en el que reduciría respecto al año previo los montos asignados a los rubros que son de interés para los grupos arriba mencionados. Esta reducción solía rondar los 90 mil millones de pesos (el PEF 2012 ascendió a 3.7 billones de pesos).

Creaba una “bolsa negociable” de aproximadamente 100 mil millones de pesos disponible para que las y los diputados “recompongan” el presupuesto y satisfagan sus demandas sin alterar los equilibrios fiscales.

 Esta “bolsa negociable” se generaba de la siguiente forma: en el PPEF se sobrestima los ADEFAS (Adeudos fiscales del año anterior) y/o el costo financiero de la deuda; y en la propuesta de Ley de Ingresos se subestiman variables como el tipo de cambio, el precio del barril de petróleo o la cantidad de la producción, o bien, el pronóstico del crecimiento.

Esta coreografía se ha mantenido y fortalecido en los últimos años.

Todos los actores ganan algo: la SHCP logra equilibrios fiscales manteniendo las prioridades del Ejecutivo, y los distintos grupos de interés de la Cámara de Diputados mantienen intactos sus “logros” de años previos. Al final del día, la “recomposición” del presupuesto que realiza la Cámara de Diputados cada año resulta marginal (5 por ciento del gasto público programable) y se da siempre a los márgenes de lo que realmente importa; carece de evidencia robusta sobre la eficacia/eficiencia y transparencia de los programas y proyectos a los que reasignan; y se da además en ausencia de un órgano técnico de presupuesto y evaluación (como la reputada oficina de presupuesto del congreso norteamericano), y de los resultados del informe de auditoría del año fiscal previo por parte de la Auditoría Superior de la Federación.

En suma, una coreografía en la que todos conocen a la perfección la rutina que les toca realizar y la ejecutan a la perfección. Esto sí que es un presupuesto inercial en forma y fondo.

Sin embargo, los nuevos titulares de la SHCP (Luis Videgaray) y de la Subsecretaría de Egresos (Fernando Galindo) tienen la capacidad técnica y la experiencia política (al haber sido ambos parte de la Comisión de Presupuesto), para saber que esta dinámica coreográfica está agotada si desean concretar la ambiciosa agenda de reformas del presidente Peña Nieto.

Ya no bastará “jugar” con las variables del presupuesto. Habrá que entrarle en serio esta vez y el mensaje que se envíe desde este primer paquete económico será relevante para reencauzar esta relación desde un enfoque más profesional y republicano.

A diferencia de hace seis años, hoy el país cuenta con evidencia robusta para fundamentar las decisiones difíciles que debe tomar. Es producida por el propio gobierno (a través de instancias valiosas como el CONEVAL, la Unidad de Evaluación de la propia SHCP, entre otras); por organismos independientes a éste (como el CIEP, Fundar, GESOC, IMCO, México Evalúa, por mencionar algunos); o por organismos multilaterales (Banco Mundial, BID, FMI, OCDE).

Están dadas las condiciones técnicas y políticas (en el marco del Pacto por México) para, por fin, apostarle a los méritos de las propuestas cuando éstas son técnicamente robustas y se dan en el marco de un debate público y abierto a la sociedad. Basta de atajos que terminan por generar más daños que beneficios no sólo a la hacienda pública sino a la vida democrática en su conjunto. 

Para establecer esta nueva dinámica de discusión fiscal presupuestal, se requiere también fortalecer las capacidades del Congreso en la materia con al menos dos acciones urgentes: el establecimiento de una oficina de presupuesto y evaluación profesional y técnicamente sólida; y la formalización de una ruta de navegación básica para la aprobación del presupuesto en la Cámara de Diputados, que dé certidumbre sobre lo que se modifica y la forma de hacerlo.

Este escenario no evita que haya ganadores y perdedores en la discusión presupuestal, pero sí brinda certezas mínimas de que éstos serán los que deben de ser para efectuar las prioridades que definamos como país.