Durante el segundo semestre de 2011, ONG Contraloría Ciudadana para la Rendición de Cuentas, A.C. (IONG CCRC), en coinversión con el Instituto Nacional de Desarrollo Social, desarrolló la investigación “Sistematización y socialización de la experiencia de incidencia de la sociedad civil a través de la figura del Testigo Social”. La misma está motivada en el papel de la propia organización como Testigo Social, es decir, como un participante autorizado por la Secretaría de la Función Pública para observar y contribuir en la realización de los procedimientos de contrataciones públicas federales con apego a la normatividad, beneficiando la transparencia y la rendición de cuentas en este importante segmento de la gestión pública. En este esfuerzo colaboran también otras 4 organizaciones de la sociedad civil y más de 30 personas físicas, cuya voz fue captada igualmente por la investigación.
De esta manera, la publicación “El Testigo Social: experiencia de incidencia de la sociedad civil en la gestión pública” destaca los principales hallazgos de la investigación, en relación con los antecedentes, realidad actual y futuro de este mecanismo de participación ciudadana. Entre otros, se encontró que:
– La figura del Testigo Social surge en el contexto de una lucha global contra la corrupción que, sobre todo en Latinoamérica privilegia la participación ciudadana como parte de la solución de un complejo problema social.
– El Testigo Social destaca entre otros mecanismos de participación por su diseño institucional preciso, que se dirige a definir no sólo las atribuciones de la autoridad respecto de la figura, sino los derechos de los participantes en circunstancias específicas.
– El Testigo Social es un importante elemento de prevención y disuasión de conductas irregulares y espacios de opacidad proclives a la corrupción. Sin embargo, resulta esencial la colaboración entre sociedad y gobierno para obtener resultados contundentes en este rubro.
– Los Testigos Sociales han tenido un destacado papel a favor de la transparencia (y, en consecuencia, de la rendición de cuentas) en los procedimientos de contrataciones, promoviendo que se proporcione información útil y suficiente a todos los interesados y generando un testimonio en cada caso que da pie a una evaluación ciudadana a estos procesos.
– Existen áreas definidas de incidencia de la figura, particularmente en el sector Energía y Salud. En el primero, destaca la participación de Testigos Sociales en importantes contrataciones hechas por PEMEX y sus subsidiarias en términos de su régimen particular de adquisiciones.
– La forma de operación del Testigo Social constituye un desafío a las concepciones clásicas sobre las instancias participativas, especialmente por el tema de las contraprestaciones que la administración pública eroga en cada ocasión.
– La investigación refleja, por último, la importancia de favorecer una participación profesional y dedicada de tiempo completo a los fines de la figura. El Testigo Social logra esto con un mínimo costo respecto de los montos en cuestión en cada procedimiento de contrataciones.
El libro se genera como consecuencia de la actividad de investigación de ONG Contraloría Ciudadana para la Rendición de Cuentas, A.C. y como resultado de su participación en la convocatoria del Programa de Coinversión Social del Instituto Nacional de Desarrollo Social (INDESOL), para 2011. Dentro de este Programa, se desarrollan investigaciones que muestran de qué forma la sociedad civil mexicana, en lo individual y de manera organizada, inciden favorablemente para consolidar la democracia nacional, respecto de la transparencia y la rendición de cuentas, el combate a la corrupción y la generación de capital social.
Es por tanto que el libro, al referirse a la “sistematización”, hace uso de un método para capturar la expresión de los participantes de cierta experiencia. En este caso, se sistematiza la intervención de los Testigos Sociales en los procedimientos de contrataciones públicas en el gobierno federal. Para recolectar estos datos fue necesario realizar 20 entrevistas, que comprenden 12 Testigos Sociales en lo individual y 8 representantes de 5 organizaciones de la sociedad civil, como Testigos Sociales en lo colectivo. La presentación de estos datos, empero, no se sigue de una reseña biográfica o a manera de anecdotario; la sistematización se expresa mediante ejes de análisis que se dirigen a mostrar en los hechos la factibilidad de tres hipótesis:
a) El Testigo Social es un mecanismo de participación ciudadana
b) El Testigo Social ha tenido incidencia en la gestión pública, tanto para inhibir la corrupción y favorecer la transparencia y la rendición de cuentas, como para mejorar la eficiencia de las contrataciones gubernamentales.
c) El diseño institucional del Testigo Social favorece los alcances del mecanismo en la incidencia en los procesos de contrataciones gubernamentales, sin limitar su potencial.
Las anteriores premisas se derivan de un análisis previo de la figura en tres vertientes: el contexto internacional para su surgimiento, sus componentes técnico-jurídicos y las funciones de éstos en la creación de espacios de incidencia en la gestión pública (participación ciudadana). Este tres componentes de investigación preliminar configuran el contenido de los primeros dos capítulos de la obra, que se denominan precisamente “El Testigo Social y la lucha mundial contra la corrupción” y “El Testigo Social: la figura, participación ciudadana e incidencia”.
De este modo, el primer capítulo sitúa el surgimiento de la figura en las leyes mexicanas en el entorno global del combate a la corrupción, manifiesto en las convenciones internacional sobre el tema: la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (UNCAC), la Convención Interamericana contra la Corrupción (CIC) y la Convención contra el Cohecho de la OCDE (ABC). En éstas se caracteriza a la corrupción como un fenómeno consistente en la malversación del poder público para la obtención de beneficios privados. Esto enfatiza la necesidad de controlar adecuadamente la función pública y favorecer su buen desempeño. Entre las medidas tendientes al logro de estos objetivos se destaca, respecto del Testigo Social, la promoción de la participación de la sociedad civil en el combate a la corrupción.
En virtud de lo anterior, se hace referencia a los mecanismos de seguimiento de las convenciones internacionales contra la corrupción para destacar que, en diferentes latitudes, cobran vida variados mecanismos para hacer frente a este problema mundial. Así, mientras en Europa el endurecimiento de las medidas de control y el sistema de sanciones parecen suficientes, en Latinoamérica han surgido auténticos sistemas de participación social para favorecer la transparencia y la rendición de cuentas de la gestión pública.
En este último contexto es que surge el Testigo Social, como un mecanismo mediante el cual la sociedad civil colabora con su gobierno para combatir la corrupción. Aquí se muestra el surgimiento de la figura del Testigo Social primeramente como parte del esquema de Pactos de Integridad promovido por Transparencia Internacional a lo largo del mundo, para culminar después en su adopción y promoción por la Secretaría de la Función Pública mediante los Lineamientos operativos de la figura, publicados hacia finales de 2004.
Desde aquí, se examina también el marco jurídico que actualmente rige a la figura, mismo que incluye una definición precisa de los actores en el mecanismo, sus correspondientes atribuciones y las interacciones entre los mismos. En este sentido, se destaca que el régimen legal y reglamentario de la figura del Testigo Social crea efectivamente espacios para la incidencia, mediante la generación de interfaces o puntos de contacto entre autoridades y ciudadanía, que procuran la adecuada interlocución entre los mismos. Enseguida se analiza también cómo este mecanismo, a la luz de aportaciones teóricas desde la ciencia política, hace posible la “participación activa” de la ciudadanía, como idealmente lo ha postulado la OCDE.
Si bien el análisis formal de la figura alienta la conclusión de que el Testigo Social es un mecanismo de participación ciudadana por su incidencia, los autores son cautos en apuntar que esta es una cuestión fáctica; de aquí es que se justifica la sistematización de la experiencia de incidencia, sobre los ejes temáticos previamente definidos por la investigación documental.
El tercer capítulo, en consecuencia, se ocupa de la síntesis metodológica de la sistematización y la presentación de los resultados. De la primera sección conviene destacar que, además de las citadas entrevistas, el análisis cualitativo se sustenta también en el examen de una importante muestra de los testimonios rendidos por los representantes sociales como consecuencia de sus participaciones. Asimismo, se incorpora a la investigación un componente cuantitativo, integrado de solicitudes de acceso a la información pública gubernamental, con el objeto de conocer el número, tema y montos que importan cada una de las contrataciones en las que han participado Testigos Sociales desde el año 2005.
En cuanto a la presentación de los resultados, conforme a la primera pregunta guía e hipótesis, se muestra que en los hechos el Testigo Social funciona como un mecanismo de participación ciudadana. Conforme al análisis de testimonios, sobre todo, se documenta que los participantes de la sociedad civil inciden activamente durante los momentos previos al lanzamiento de las convocatorias, así como en los actos públicos (juntas de aclaraciones y presentaciones de propuestas) que conforman los procesos de contrataciones públicas.
En seguimiento a la segunda pregunta guía, se identifican precisamente los aspectos de incidencia de la figura. Así, se muestra que el Testigo Social tiene un papel importante en la prevención de actos de corrupción, contribuyendo a la supresión de zonas de incertidumbre y favoreciendo la certeza legal de las contrataciones desde el momento de la convocatoria. De la misma forma, el Testigo Social colabora en la activación de los sistemas de control y vigilancia de la gestión pública mediante la denuncia. Este permite delimitar, por su parte, el papel del Testigo Social en el combate a la corrupción, como un colaborador, en términos de las convenciones internacionales, en esta importante tarea del gobierno mexicano.
Respecto de la transparencia y la rendición de cuentas, el Testigo Social contribuye en este compromiso del gobierno federal favoreciendo que las autoridades se conduzcan conforme a estos valores delante de los concursantes y de la sociedad en general. Esto se logra, sobre todo, mediante la emisión del testimonio que, como apunta el texto, es una contribución de alta relevancia en la generación de información pública, por y para los ciudadanos. En este sentido, se contribuye también al ciclo de la rendición de cuentas transparentando el funcionamiento de las contrataciones públicas. La obra apunta la inquietud, empero, de que estos aspectos deben ser revalorados en su justa dimensión, a efecto de que esta información pública reciba la adecuada difusión, por su importancia social y se privilegie la comunicación con lenguaje ciudadano, entre otras cuestiones.
La tercera pregunta guía se dirige a examinar a detalle algunos componentes de la figura, contrastando las expectativas sobre la incidencia de la figura frente al funcionamiento práctico de la misma. En este sentido, se obtiene una valoración altamente positiva del mecanismo, si bien señalando importantes áreas de oportunidad para incrementar sus alcances e impacto en la administración pública federal.
En este sentido, cobran relevancia los resultados del análisis cuantitativo para mostrar las materias hasta hoy cubiertas por la participación de Testigos Sociales. Se destacan el sector Energía, principalmente PEMEX y sus organismos subsidiarios, especialmente PEMEX Exploración y Producción. Este último, a pesar de concurrir a un régimen de contrataciones especial, privilegia la participación de Testigos Sociales en contrataciones que representan importantes volúmenes de recursos públicos. Un comportamiento similar se observa en el Sector Salud, donde la intervención del Testigo Social favorece procedimientos transparentes que involucran contrataciones plurianuales y consolidadas de alta relevancia.
Ahora bien, por lo que se refiere a los ámbitos de la administración en los que no suele participar el Testigo Social, se rescata la opinión de los entrevistados respecto de la pertinencia de incluir a los representantes sociales en otras modalidades de contratación, como las invitaciones a cuando menos tres personas, incluso en montos relativamente menores. En este sentido, se destaca el papel de la Secretaría de la Función Pública como promotora de esta práctica en su solicitud permanente de la participación de los Testigos Sociales para la contratación de los servicios de auditoría externa, anualmente.
El papel de la Dependencia como instancia reguladora también se ha manifestado como trascendental por los entrevistados (y luego por lo autores, en las conclusiones) para hacer posibles otras posibilidades de avance del mecanismo. Así, se menciona la posibilidad de la intervención de los Testigos Sociales motu proprio, en algunos procedimientos, previo visto bueno del Comité de Testigos Sociales y la designación de la Secretaría. De la misma forma, la posibilidad de participar pro bono en algunos procedimientos, con la correspondiente regulación y supervisión por parte de la SFP; esto, de manera que la participación del Testigo Social no resulte onerosa en comparación con el monto de la contratación que se atestigua.
En relación con este último aspecto, cabe destacar que el análisis cuantitativo ha mostrado que el valor de las contraprestaciones que en su caso erogan las dependencias y entidades a los Testigos Sociales como consecuencia de su participación resultan por mucho inferiores a los montos de las contrataciones en que se participa. De esta manera, deben interpretarse estas cifras en su debido contexto, valorando asimismo, las aportaciones cualitativas que la participación de los Testigos Sociales trae consigo, como ya se ha comentado. Más adelante, por estas razones, los autores concluyen que el Testigo Social viene a ser un mecanismo sustentable en el largo plazo.
Esta impresión la refuerzan las impresiones comentadas sobre el funcionamiento de la figura en cuanto a vincular a la ciudadanía con su gobierno. Aquí se muestra que la existencia de reglas precisas para la operación del mecanismo redunda en los beneficios tangibles que la figura ha mostrado en la práctica. Precisamente por esto, en el análisis de la replicabilidad de la figura, se estima en el libro que el Testigo Social se ofrece un modelo óptimo para relacionar a la sociedad civil con sus autoridades, mismo que puede trasladarse a diferentes ámbitos de la gestión como lo son la contratación de recursos humanos y la asignación de concesiones, entre otras cuestiones de alta relevancia social. Un ejemplo de esto se ha verificado recientemente con la incorporación del Testigo Social dentro de los procedimientos de contratación en la reciente Ley de Asociaciones Público Privadas, como se propone en el texto.
Por último, se hace referencia a una clara área de oportunidad que se retoma del análisis del impacto de la figura del Testigo Social en la transparencia y rendición de cuentas. La creación de puentes para la transferencia de información entre los participantes en el mecanismo y entre éstos y la sociedad en general, mencionados en el libro como la generación de capital social, resulta fundamental para aumentar el valor de esta figura en nuestro país. En este sentido, algunas dependencias federales han contribuido de su parte, favoreciendo la concentración de información pública, como los testimonios, en sus portales electrónicos (como el PEMEX, el IMSS y la propia SFP). De la misma manera, se observa el compromiso de otros actores, como los Testigos Sociales en lo colectivo en esfuerzos análogos, junto con la formulación de metodologías y la integración de equipos de trabajo multidisciplinarios para la atención de los atestiguamientos.
De esta manera, la obra presenta, de voz propia de los participantes, un oportuno análisis y diagnóstico de la figura del Testigo Social. Refleja al mismo tiempo los avances y las oportunidades de mejora, las prácticas cívicas consolidadas y las inquietudes de los participantes. Invita, asimismo, a la reflexión y al diálogo sobre estos temas identificados confiriéndole valor al ejercicio de sistematización que, lejos de ser simplemente descriptivo, resulta pertinentemente crítico en el mejor de los sentidos.
La versión electrónica completa del libro puede consultarse en: http://contraloriaciudadana.org.mx/publicaciones.html y en el siguiente link.
