La Red de Rendición de Cuentas ha venido planteando la necesidad de armonizar todos los temas que convergen con la construcción de una política de rendición de cuentas. En este sentido, una ley general de transparencia y acceso a la información es una de las piezas indispensables que hay que fomentar y desarrollar.

Sin embargo, cuando pensamos en las características deseables de una ley general de transparencia y acceso a la información no podemos dejar a un lado un aliado o socio natural que sirve de base, tanto al acceso como a la transparencia. Me refiero a los archivos. A la luz de la experiencia de estos primeros 10 años en materia de transparencia, una ley general deberá referenciar de manera más puntual su relación ontológica con la organización y conservación de archivos. Así quedó enunciado, por ejemplo, en el Código de Buenas Prácticas y Alternativas para el Diseño de Leyes de Transparencia y Acceso a la Información Pública en México preparado por el CIDE y la UNAM en octubre del 2007 en el artículo 201 y en el capítulo sexto, artículos del 601 al 607.

De acuerdo con esta perspectiva, considero que existen cinco temas que pueden conformar un piso común y que deben ser parte de estas características deseables.

El primer tema es el tratamiento de los expedientes reservados. La práctica de estos diez años, al menos en el ámbito federal, es considerar reservado la totalidad del expediente sin importar si todo el conjunto o solo alguna parte contiene datos susceptibles de ser declarados con ese estatus. Partiendo de este hecho, veamos algunas consideraciones relacionadas con los archivos. En primer lugar nos referiremos al índice de expedientes reservados, que es un instrumento ciudadano, que informa sobre lo que no se puede consultar, lo que tiene alguna restricción legal. Sin embargo, los índices como se suelen presentar, tienen dos inconvenientes. Por un lado, la inconsistencia de su información. El modelo presentado por el IFAI, el cual ha sido seguido por muchos órganos garantes de las entidades federativas, deja un criterio muy abierto para que los sujetos obligados ofrezcan información sobre los mismos. Por ejemplo, algunas unidades administrativas solamente anotan un código del expediente, cuyo significado únicamente conoce el dueño del mismo; otras, no siempre describen el asunto del expediente, y cuando lo hacen, ofrecen información muy parca o ambigua como los “asuntos varios”. Queda clara la disparidad y la vaguedad de la información que se ofrece. Por otro lado, en la mayoría de los casos, los índices no están homologados con los instrumentos archivísticos, particularmente con el inventario de expedientes. Los códigos reportados por los índices no corresponden con el número del inventario; y, desde luego, el famoso rubro temático nada tiene que ver con las series documentales. Para resolver lo anterior, se sugiere cambiar el nombre del índice por el de “inventario de expedientes reservados” y aplicar las reglas de descripción de los inventarios archivísticos como complemento de la información pertinente relacionada con la reserva. De este modo, conseguiríamos tener los mismos metadatos en los archivos de trámite y de concentración y en los instrumentos de acceso y trasparencia. En segundo lugar, es importante no perder de vista el posible valor histórico que pudieran tener los expedientes reservados. Por ello, en el caso de la Ley Federal de Archivos se ha dedicado el artículo 22 para requerir anualmente, aunque sea de manera restrictiva, el inventario de aquellos expedientes reservados que cumplan el artículo 13, fracciones I a IV de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, y que han sido desclasificados el año previo a la fecha límite establecida para su envío al Archivo General de la Nación. Con estas referencias podemos ver la urgencia de atender con mayor puntualidad este rubro que atañe tanto al acceso, a la transparencia como a los archivos.

El segundo tema es el tratamiento de los expedientes que contienen datos personales en los organismos públicos. La Ley Federal de Archivos por fin normó lo relacionado con el acceso a los datos personales contenidos en los expedientes llamados “históricos confidenciales” para fines de investigación, particularmente para la elaboración de las biografías. Los artículos del 26 al 30 de la Ley mencionada tratan este asunto. En este sentido, no habría que olvidar en una ley general de transparencia esta referencia para reforzar tales determinaciones. Es importante no cerrar las puertas a la investigación, por ello las reglas de acceso deben permear en las diversas leyes afines para armonizar dicha situación. Sin embargo, también es necesario tratar lo referente a la organización y conservación de los expedientes con datos personales en los archivos de trámite como son los de personal y los clínicos, ya que aún están en el olvido de las normas tanto de archivos como de transparencia. Los temas que les conciernen a este tipo de expedientes giran alrededor de su integración, su organización, su identificación, su seguridad, su conservación activa a largo plazo y su acceso para fines administrativos.

El tercer tema es el relacionado con la inexistencia de documentos. Entre el 2003 y el 2011 se hicieron 601 630 solicitudes en el ámbito federal, de las cuales, el 8 %, alrededor de 50 000, equivalieron a información no entregada por ser declarada inexistente. Hasta el 2011 la inexistencia de documentos a nivel federal era la tercera respuesta más recurrente y su tendencia ha ido en crecimiento. Por ejemplo, en el 2011 en un solo mes, proporcionalmente se incrementó la negación por inexistencia al 23% de la solicitudes presentadas en el mismo periodo. En el mismo año del 2011 detectamos organismos de la Administración Pública Federal que su índice de negación de información, a través de la declaratoria de inexistencia de documentos, osciló entre un 30% y un 40% del total de las solitudes recibidas.

Ante este panorama  resulta necesario un ajuste en la definición de la inexistencia para evitar que sea una práctica común que abre las puertas a la opacidad. En una ley general de transparencia urge acotar los casos en los que se acepta esta declaratoria y homologar la justificación de la inexistencia con el principio archivístico de procedencia y orden original que establece la producción, organización y conservación de los documentos en base a las funciones de los entes productores. En este sentido, todo documento manifiesta los actos administrativos que un sujeto obligado debe realizar de acuerdo con las funciones y atribuciones determinados por los instrumentos jurídicos. Mientras las solicitudes estén enmarcadas dentro de este supuesto, la inexistencia se justifica si los documentos fueron sometidos a los procesos de baja documental establecidos dentro de un marco jurídico o a la destrucción ocurrida por las contingencias de la naturaleza o por la negligencia humana debidamente testimoniadas en actas circunstanciadas. Es necesario adosar a la declaratoria de inexistencia las pruebas de los hechos antes referidos (la declaratoria de baja o las actas circunstanciadas). De otra manera, no debería ser aceptada esta salida.

Negar la información por inexistencia de documentos significa opacidad deliberada o desorganización de archivos. El tema no es menor y debe ser atendido por una ley general de transparencia y aquellas afines.

Como cuarto tema, es importante no desdeñar la posibilidad de incorporar a una ley general de transparencia como principio concomitante con el derecho de acceso a la información, el “principio de acceso a los archivos”. Dicho principio, ha venido evolucionando desde su aparición en el marco de la declaración de los derechos del hombre propuesto por la Revolución Francesa con el art. 37 de la ley del 7 mesidor, año II republicano (25 de junio de 1794), al establecer que cada ciudadano podría libremente consultar los documentos que resultaran de interés para la tutela de sus propios derechos. En 1990 se planteó el principio en el seno de la Asamblea Europea de Archivistas y en 1997 fue retomado por el Consejo Internacional de Archivos. De ahí en adelante, ha sido enriquecido y promovido en diversos documentos marco del quehacer archivístico, como es el Código de Ética de los Archivistas (1996), principios 6 y 7; y la Declaración Universal de los Archivos (2010), en donde, entre otras cosas, se afirma que:

El carácter esencial de los archivos es para apoyar la eficiencia administrativa, la responsabilidad y la transparencia, para proteger los derechos de los ciudadanos, para establecer la memoria individual y colectiva, para comprender el pasado y documentar el presente a fin de encaminar futuras acciones.  En este sentido, continua la Declaración, una de las funciones de los archivos es facilitar que los documentos estén disponibles para su uso, y compromete a los archivistas para que juntos trabajen en pro de que: “los archivos sean accesibles a todos, a la vez que sean respetadas las leyes correspondientes y los derechos de los individuos, de los productores, de los propietarios y de los usuarios”.

Hace un poco más de dos años el Comité de Buenas Prácticas del Consejo Internacional de Archivos presentó a la comunidad archivística el documento denominado: los “Principios de Acceso a los Archivos”. Sólo traigo a colación los dos primeros de ellos. Por su relevancia, permítanme citar textualmente el enunciado y su explicación.

“1. El público tiene derecho de acceso a los archivos de los organismos públicos. Tanto las entidades públicas como las privadas deberían abrir ampliamente sus archivos en la medida de lo posible.

El acceso a los archivos de las Administraciones Públicas es fundamental para que exista una sociedad informada. La democracia, la obligación de rendir cuentas, la buena administración y el compromiso con la ciudadanía requieren una garantía legal para que los individuos puedan tener acceso a los archivos de organismos públicos de los gobiernos nacionales, territorios autónomos, gobiernos locales, instituciones intergubernamentales y cualquier organización o persona física o jurídica que desempeñe funciones públicas y que gestionen fondos públicos. Todos los archivos de instituciones públicas están abiertos a la sociedad salvo que se ajusten a alguna excepción prevista por ley.

2. Las instituciones que custodian archivos deben dar a conocer la existencia de los mismos, incluso informando acerca de los documentos no accesibles, y han de informar sobre las restricciones que afectan el acceso a los archivos.

En efecto, los ciudadanos tienen el derecho de saber qué organismo público produce y conserva documentos que podrían ser de su interés. Para ello, los archiveros han de facilitar información sobre la institución y los archivos que conserva. Han de informar sobre las normas generales de consulta de los documentos en función de las disposiciones, reglamentos y políticas de la institución. Deben asegurarse de que las descripciones están al día, sean correctas y cumplan las normas internacionales de descripción en pro de facilitar el acceso.

Los archiveros deben tener como principio la accesibilidad; si existen restricciones legales sobre el acceso, han de garantizar que éstas estén redactadas claramente para facilitar al público la comprensión de las mismas. En este sentido, los archiveros deben facilitar toda la información posible sobre los documentos no accesibles, incluso la información sobre los motivos de esta restricción y la fecha en la que estos documentos serán revisados o serán accesibles. En suma, los ciudadanos tienen derecho a conocer si unas determinadas series, expedientes, asuntos o un conjunto de temas existen o no y si están disponibles para su consulta o si han sido dados de baja de acuerdo con el procedimiento administrativo vigente y autorizado”.

Como se puede apreciar, los dos principios de acceso a los archivos leídos hacen hincapié en un derecho inalienable para todo ciudadano y nos conducen a pensar en los instrumentos de consulta ciudadanos. De esta manera, el papel de la guía simple de archivos y de los índices o, como proponemos, los inventarios de expedientes reservados son fundamentales. Estos instrumentos ciudadanos de acceso a los archivos han sido retomados por la mayoría de los entes garantes de las entidades federativas, aunque hay que decirlo, con los defectos que vienen de origen. La Guía Simple cuyo espíritu del legislador en la ley de transparencia federal, es brindar una ruta de acceso sencilla al ciudadano, no ha cumplido con su propósito, o más bien, ha habido un “cumpli-miento”, es decir, una simulación en su elaboración. En la Administración Pública Federal, encontramos al menos cuatro versiones diversas de la Guía debido a la fragmentación conceptual, provocada por las discusiones que en su momento, tuvieron el IFAI y el AGN. Para el primero, se trata de un instrumento de transparencia y, para el segundo, se reduce a un instrumento técnico. Además de esta situación, las guías elaboradas en cualquier de las versiones señaladas, proporcionan información de escasa calidad. Como ejemplos, puedo mencionar a la Secretaría de Economía, en la que en todas las descripciones de sus series repite la misma fórmula: “trámites y procedimientos legal y administrativo” o los casos de muchos organismos que frecuentemente consignan en su guía simple, nombre de la serie: oficios, y su descripción es “oficios del área”. Una guía así no sirve al ciudadano, no le dice nada y se incumple con el principio de acceso. De ahí, lo relevante del principio de acceso a los archivos propuesto por el Consejo Internacional de Archivos.

Por último, es necesario promover una ley general de archivos que sirva de apoyo a la ley general de transparencia en las obligaciones mínimas que todos los ordenes de gobierno deben cumplir en la organización y conservación de los archivos, sobre todo en el caso de los municipios. Tanto las leyes de transparencia de las entidades federativas que dedican algunos artículos a los archivos, como las leyes propiamente de archivos publicadas hasta hoy en los Estados, proponen contenidos divergentes, e  incluso, en algunos casos,  confunden las funciones de los entes encargados del tema, lo que ha llegado a originar enfrentamientos entre los órganos garantes y las cabezas de los sistemas estatales de archivos. Es urgente armonizar y no generar enfrentamientos entre dos elementos que son afines; todos empujamos para el mismo sentido y deberíamos asociarnos para fortalecer ambos temas con reciprocidad de normas y voluntades encaminadas a un esfuerzo común: exigir la rendición de cuentas de las entidades públicas a través de la transparencia, del acceso a la información y de la organización y conservación de archivos.

Por: Ramón Aguilera Murguía / Escuela Mexicana de Archivos