Diálogo social México y la Unión Europea: Avances y retos pendientes
Social Dialogue México and the European Union: Advances and Pending Challenges
Fernando Montoya Vargas*
Resumen: El trabajo realiza un acercamiento analítico del diálogo social, pues su conceptualización entraña la consulta, la comunicación y la negociación entre diversos agentes sociales y económicos con el gobierno. Vinculamos el diálogo social en la relación México-Unión Europea a fin de analizar los criterios en los que se fundamenta la participación social en el Acuerdo de Asociación Económica, Concertación Política y Cooperación. Finalmente se estudian los avances, los obstáculos y en qué medida la sociedad civil de ambas Partes beneficiaría a la modernización del Acuerdo Global.
Abstract:
This article takes an analytical approach to social dialogue, because it involves consultation, communication and negotiation between social and economic agents with the government. Also, we study the Mexico-European Union relations to discuss the criteria which social participation is based on the “European Union-Mexico Economic Partnership, Political Coordination and Cooperation Agreement. This work concludes with the progress, obstacles and the benefits of modernization of the Global Agreement.
Palabras Clave: Diálogo social, México, Unión Europea, Gobernanza
Keywords: Social Dialogue, Mexico, European Union, Governance
Diálogo social México – Unión Europea: Avances y retos pendientes
Fernando Montoya*
Introducción[1]
El diálogo social como instrumento de negociación y cohesión sociales así como para la conducción de la vida pública es un tema ciertamente nuevo. Se ha señalado que no hay un acuerdo general sobre su significado, quizá debido justamente a su relativa novedad:
Recientemente se debate con mayor amplitud acerca del Diálogo Social como un mecanismo de participación y de concertación. Es interesante la aparición de este concepto, el cual nunca ha sido propio de la Ciencia Política o de los análisis sobre las dinámicas políticas, ya que es un término natural y surgido en el Derecho Laboral.[2]
En el pasado lo usual era referir a la “concertación social” o al “pacto social” entre organizaciones representativas de trabajadores y empleadores y el Estado. El diálogo estaba implícito, como señala Barreto Ghione[3], pero no constituía un estadio en sí mismo que justificara su validación; era tratado, al parecer, como un simple tránsito hacia los acuerdos definitivos, de gran trascendencia política e institucional, y el proceso y los procedimientos quedaban en la sombra, sin que merecieran reflexión alguna.
El énfasis de los estudios era puesto en los protagonistas de esos acuerdos, en los contenidos y resultados obtenidos, en su alcance obligatorio y en los efectos y desarrollos que provocaba. Quizá fue la trascendencia de muchos de estos acuerdos, que se traducían en grandes pactos para asegurar el tránsito hacia la democracia y la paz social en países que habían atravesado períodos de autoritarismo, lo que contribuyó a dar con una mayor reflexión sobre el diálogo social.
La Organización Internacional del Trabajo (OIT) presenta una definición amplia sobre el diálogo social, reflejando una extensa variedad de procesos y prácticas que se encuentran en diferentes países. Para el organismo, el diálogo social “comprende todo tipo de negociaciones y consultas o, simplemente, el mero intercambio de información entre los representantes de los gobiernos, de los empleadores y de los trabajadores, sobre cuestiones de interés común relativas a las políticas económicas y sociales”.[4]
Lo anterior es característico de la OIT, organismo por el cual el principio del diálogo tripartito ha sido piedra angular y de especificidad dentro del sistema de las Naciones Unidas para referirse a razones de índole laboral, económica y social. Por eso se ha podido decir que el diálogo social es un “término indefinido y abierto, que dice mucho y compromete poco”, aunque, en todo caso, parece verificarse cierto grado de consenso en torno a la idea de que abarca “una diversidad de relaciones entre sindicatos, empresarios y poderes públicos, bajo la forma de encuentros y contactos que no tienen necesariamente que llegar a actos jurídicos concretos” pudiendo “consistir sencillamente en un cambio de impresiones”.[5]
Para Linard[6] el concepto de diálogo según la OIT deduce la existencia de diferentes perspectivas:
- Diálogo Social Tripartito “propio”: refiriéndose a la participación de los tres sectores clásicos en las relaciones laborales: Gobierno, Trabajadores y Empleadores.[7]
- Diálogo Social Tripartito “impropio”: con la participación de representantes de los trabajadores y empleadores, y la inclusión (o no) del Gobierno en calidad de observador.
- Diálogo Social Tripartito “plus”: se le concede esta categoría precisamente por abrirse a otros actores sociales a diferencia de los convencionales.
- Diálogo Social institucional: se refiere a la institucionalización del diálogo social, por medio de órganos debidamente constituidos. Los ejemplos más representativos para esta categoría son los Consejos Económicos y Sociales o bien, el Comité Económico y Social Europeo (CESE).[8]
- Diálogo Social ad-hoc: refiriéndose a dinámicas de diálogo social no institucionalizadas, surgidas espontáneamente y/o específicamente para atender asuntos particulares en un determinado momento.
El solo discurso sobre el diálogo social, si bien importante, no es suficiente si se propone ejercerlo de manera efectiva. Y esto tiene que ver directamente con la cultura política de los actores, en cuanto deben adherirse a principios democráticos: pluralismo, tolerancia, igualdad: “En efecto, hoy se acepta que la democracia supone pluralismo, esto es, el reconocimiento de la (co) existencia de grupos autónomos con intereses diferentes y a veces contrapuestos, y que la articulación de los mismos conlleva, necesariamente, su reconocimiento y participación”.[9] Sin este marco de referencia, suponemos que difícilmente el diálogo social contribuya al fortalecimiento y profundización de la democracia, pues no se trata de excluir, sino de forjar un espacio donde se reconozcan las capacidades de participación y convivencia con los otros.[10]
Para Sojo,[11] resulta imperativo no sólo el reconocimiento de la pluralidad de actores, sino además las necesidades sociales en todo diálogo social. Los Estados que sólo reaccionan al acuerdo corporativo tripartito, “están dejando de lado problemáticas y colectividades sociales cada vez más relevantes para los propósitos de desarrollo y equidad”. Ignorar, o no ofrecer horizontes de participación e incidencia a las organizaciones de la sociedad (OSC), no permite mejorar la confianza ciudadana en las decisiones públicas. Ignorar esa realidad no hace desaparecer tales intereses o representaciones sociales; incorporarlas activamente es una forma de consolidar la democracia y modernizar el Estado.
Bajo esta lectura, suponemos que los prerrequisitos éticos del diálogo social son consustanciales a la democracia y por tanto, requerimientos para la convivencia pacífica. El reconocimiento de los otros, de sus intereses y necesidades distintos, puede convivir con la idea de que en tal diversidad, y no en la imposición de razones parciales de homogeneización social, reside la construcción de ciudadanía y comunidad. En este tenor, la incorporación de las organizaciones de la sociedad civil al diálogo social con los sectores empresarial, sindical y público, es requisito importante en tanto que fomenta la convivencia pacífica y la construcción de comunidad y ciudadanía, la exclusión social se presenta, frente a este argumento, como una realidad violenta, pues se interrumpe de un mecanismo y/o medio para incidir y negociar con los poderes públicos.
En Europa, el tema anterior adquirió relevancia y la Unión Europea lo impulsó pretendiendo el encuentro entre democracia participativa y diálogo social. Este último se había venido desarrollando desde 1985 entre los sindicatos, las empresas y el sector público, representados, en su conjunto, por sus organismos cúpula. Se trataba entonces de organizaciones verticales, todas ellas con procesos efectivos periódicos de sus representantes, las cuales cuentan con una estructura institucionalizada: el Comité Económico y Social Europeo (CESE). Por el contrario, las OSC, que se reconocen detrás de la expresión democracia participativa, no cuentan muchas veces con mecanismos de representación, ni con estructuras verticales; frecuentemente se estructuran en redes no jerarquizadas y no necesariamente se encuentran referenciadas a alguna instancia de participación. En aquel entonces, la promoción de la Unión Europea, por lo menos en lo reportado, no fue muy exitosa. Cuando las organizaciones de la sociedad civil y los sindicatos discutieron, resultaron bastante elocuentes algunas de las posiciones asumidas.[12] Por ejemplo, el dirigente de la Confederación Europea de Sindicatos manifestó que esta era una tanto desconfiada de crear paralelas entre sindicatos y OSC; mencionó que se tenían buenas razones para trabajar juntos, sin por ello confundir roles y funciones. Por parte de las organizaciones de la sociedad civil sostuvieron que las constituciones europeas, en su amplia mayoría, han sido estructuradas bajo el principio de democracia representativa y no suelen reconocer la democracia participativa; también sugirieron que los sindicatos al estar centrados en el mundo del trabajo, reconocen a otras organizaciones de la sociedad como aliados ocasionales pero no estratégicos (CESE, 2003).
En América Latina la relación entre ambos tipos de organizaciones se ha dado más en la práctica. En Brasil, por ejemplo, se creó el Consejo para el Desarrollo Económico y Social (CDES),[13] en el que no sólo participan los sindicatos y empresarios, sino diversas organizaciones de la sociedad civil (como es el caso del Movimiento sin Tierra), así como Universidades y agrupaciones campesinas.[14]
Para el caso mexicano, el diálogo social se ha dado igualmente en la práctica aunque con ciertos matices. Si bien a la fecha México no cuenta con un Consejo Económico y Social a nivel nacional (sólo experiencias locales),[15] existen diversos espacios institucionalizados de diálogo en puntos clave de la administración pública mexicana entre los que destacan: el Mecanismo de Colaboración entre Organizaciones de la Sociedad Civil y la Secretaría de Gobernación; el Consejo Técnico Consultivo de la Ley Federal de Fomento a las actividades realizadas por las Organizaciones de la Sociedad Civil y el Comité Nacional de Productividad.[16] México impulsa la participación de la sociedad civil mexicana como una herramienta para fortalecer su presencia en el marco del Acuerdo de Asociación Económica, Concertación Política y Cooperación entre México y la Unión Europea. En este contexto, el Mecanismo Consultivo para el Diálogo Sociedad Civil-Instituciones de Gobierno de México y la Unión Europea, fue establecido con la finalidad de ser la contraparte de la sociedad civil europea en los diversos espacios de reflexión y diálogo.
Ahora bien, una vez discutido el concepto de diálogo social y haber ofrecido algunos apuntes sobre la forma en que se percibe en Europa y América Latina, nos preguntamos: ¿Por qué resulta importante incluir el diálogo social en la relación México-Unión Europea? ¿Cuáles son los criterios en los que se fundamenta la participación social en el Acuerdo de Asociación Económica, Concertación Política y Cooperación (Acuerdo global)? ¿Cuáles han sido los avances y cuáles los pendientes? ¿En qué medida la sociedad civil de ambas Partes beneficiaría a la modernización del Acuerdo Global? Cabe mencionar que el presente estudio no profundizará en temas de cooperación internacional, asociación económica, entre otros, que son por sí mismos elementos clave del “Acuerdo Global” entre ambas regiones, sino el papel que juega la sociedad civil mexicana en el diálogo con su par europeo y los retos que se avecinan, en el marco de la modernización de dicha alianza.[17]
Diálogo social México-Unión Europea: Antecedentes
La participación sistemática e institucional de la sociedad civil no se contempló inicialmente en el Acuerdo Global entre la UE y México, pero hay dos artículos que hacen referencias específicas a la sociedad civil. El artículo 36, centrado en cooperación en asuntos sociales y para la superación de la pobreza, establece que México y la Unión Europea sostendrán una concertación periódica sobre acciones de cooperación que involucre a la sociedad civil tendientes a proporcionar oportunidades para la creación de empleos, formación profesional[18] y generación de ingresos. Para este caso destaca, por ejemplo, el respaldo que la UE ofrece a las organizaciones de la sociedad civil mexicanas con financiación directa. En 2014, la cooperación con actores no estatales abarcaba 15 proyectos y alcanzaba una contribución total de EUR 15 millones, destinada a respaldar fundaciones, redes y asociaciones cuyo trabajo guarda relación con cuestiones como la cooperación entre autoridades locales, la participación ciudadana, la prevención de la delincuencia, los derechos humanos, el desarrollo de comunidades indígenas y la lucha contra la violencia y la pobreza, entre otros.
Estos proyectos, que finalizarán entre 2014 y 2017, refuerzan la participación de los actores no estatales en diversas áreas con un impacto directo para las personas, como los derechos humanos, la igualdad de género y el alivio de la pobreza. [19] Mencionamos, por ejemplo, la financiación que la UE ha proporcionado a la organización “Sin Fronteras”, destinada a debatir, analizar y elaborar un documento sobre los derechos humanos y las reformas constitucionales en México, sobre la legislación en el ámbito de la migración y sobre la armonización legislativa en materia de salud de los inmigrantes a nivel federal, haciendo hincapié en los servicios para las mujeres, los jóvenes y los niños.
El artículo 39, que trata la cuestión de los derechos humanos y la democracia, establece que la “cooperación se centrará principalmente en lo siguiente: a) el desarrollo de la sociedad civil por medio de programas de enseñanza, formación y sensibilización de la opinión pública” (junto con el fortalecimiento de las instituciones y el Estado de Derecho y la promoción de los derechos humanos y de los valores democráticos). En función de estas referencias, puede deducirse que las negociaciones del Acuerdo Global concibieron el papel de la sociedad civil como objeto de cooperación, más que como un sujeto o un agente activo de esta relación.
En la misma sintonía, el Acuerdo de Asociación Económica, Concertación Política y Cooperación entre México y la Unión Europea (mejor conocido como Acuerdo Global) que entró en vigor en octubre del 2000 fue considerado en sus inicios como ejemplar, porque incluía una Cláusula Democrática.[20] El hecho sin duda es importante, pero el análisis que ha realizado un conjunto de organizaciones de la sociedad civil interesadas en los temas del desarrollo y la integración económica, señala la necesidad de ofrecerle contenido a partir de propuestas concretas, que de un lado contribuyan al seguimiento de los impactos del Acuerdo en torno a los derechos humanos en ambas regiones, así como el establecimiento y formalización de mecanismos de participación ciudadana que eventualmente propicien compromisos entre gobierno y sociedad civil.
Antes y después de la firma del Acuerdo mencionado, organizaciones de la sociedad civil europea y mexicana han dado seguimiento al proceso y entre otras propuestas demandaron que el diálogo político se hiciera realidad.
Desde junio de 1999 en el Foro de la Sociedad Civil para el Diálogo Europa- América Latina y el Caribe, realizado en Río de Janeiro, las organizaciones de la sociedad civil declararon, entre otras cuestiones, que: …los mecanismos de diálogo social no pueden ser utilizados como mero instrumento para legitimar acuerdos que carecen de la participación eficaz de nuestras sociedades en el proceso de toma de decisiones. La construcción de instituciones democráticas de participación ciudadana deberá ser el punto de partida de cualquier acuerdo. Los ciudadanos y las ciudadanas deben tener derecho de participar en las decisiones y también en el proceso de formular e implementar las decisiones y las políticas de cooperación. Los parlamentos y los gobiernos locales deben ser incluidos en todas las etapas de las negociaciones.[21]
A su vez el Parlamento Europeo, a través de diferentes resoluciones sobre América Latina, ha sido aún más explícito al solicitar el establecimiento de foros consultivos con la sociedad civil y proponiendo la participación de ésta en los distintos procesos regionales de diálogo, mediante la organización de conferencias periódicas, la concesión a sus representantes del estatuto de observadores en las distintas conferencias ministeriales y facilitando su participación en los foros, comisiones y subcomisiones sectoriales correspondientes.
De este modo, organizaciones de la sociedad civil europea y latinoamericanas reunidas en abril del 2002 en Alcobendas, España, declararon en el Foro Euro Latinoamericano Caribeño: Para que el diálogo político interregional sea efectivo deben incorporarse a las diversas organizaciones de la sociedad civil, a los partidos políticos, los representantes de los gobiernos locales, las organizaciones sociales y empresariales, estableciendo mecanismos específicos para ello. Dicha participación ampliada debe ser de derecho y constituir un mecanismo regular de este diálogo político ampliado a todos los niveles y también en las Cumbres de Jefes de Estado y de Gobierno.[22]
Por lo anterior, durante la Primera Reunión del Comité Conjunto México-Unión Europea establecido por el Acuerdo de Asociación Económica, Concertación Política y Cooperación entre México y la Unión Europea, que tuvo lugar en Bruselas el 2 de octubre del 2001, las Partes: reconocieron la importancia de mantener un diálogo abierto con la sociedad civil mexicana y europea para escuchar sus puntos de vista sobre la mejor forma de aprovechar las oportunidades que ofrece el Acuerdo de Asociación. Sobre el particular acordaron organizar en el mediano plazo un Foro o Conferencia que incluya la participación del sector académico, empresarios, sindicatos, partidos políticos y organizaciones no-gubernamentales.[23]
Con la finalidad de ofrecer mayor atención a las exigencias de las OSC, México y la UE impulsaron la celebración bianual de Foros de Diálogo entre la Sociedad Civil con las Instituciones de Gobierno de México y la Unión Europea.[24] A la fecha se han celebrado cinco foros desde el año 2002[25] y han participado numerosas organizaciones representativas de ambas Partes.[26] Lo anterior implica la apertura de una vía de comunicación con la sociedad civil no vinculante mediante estos Foros, y que ofrecen a diferentes sectores sociales y económicos la oportunidad de emitir recomendaciones ante el Gobierno mexicano y las instituciones de la UE, aunque no se dispongan de competencias para hacer que se ejecuten o para realizar un seguimiento sistemático de las mismas.[27]
Entre los principales acuerdos y propuestas podemos destacar: a) la propuesta de creación en México de un Consejo Económico y Social con carácter consultivo que agrupara en su seno a los sectores más representativos del país y que a su vez sirva como interlocutor espejo del Comité Económico y Social Europeo;[28] b) la creación de un Comité Consultivo Mixto (CCM) del Acuerdo,[29] el cual se instauraría como un órgano colegiado, incluyente, representativo y de interlocución entre la sociedad civil mexicana y europea con los gobiernos de ambas partes.[30]; c) el establecimiento de un Observatorio Social que coadyuve en la evaluación del cumplimiento y los efectos del Acuerdo Global;[31] d) la elaboración de estudios de sustentabilidad para medir las repercusiones del Acuerdo en los sectores más desprotegidos de la sociedad; e) en el marco del V Foro, celebrado en Bruselas en octubre de 2012, se anunció el establecimiento del Mecanismo Consultivo para el Diálogo Sociedad Civil Instituciones de Gobierno de México-Unión Europea en el marco del Acuerdo Global entre la Unión Europea y México. El objetivo de este mecanismo es materializar los continuos esfuerzos tendientes a la institucionalización del diálogo.[32]
Mecanismo de Diálogo Sociedad Civil México – Unión Europea
El 5 de abril de 2013 en la Ciudad de México, tuvo lugar la instalación formal del Mecanismo Consultivo para el Diálogo entre la Sociedad Civil con las Instituciones de Gobierno de México y la Unión Europea y que surgió ante el interés de la sociedad civil mexicana de establecer un espacio de participación y de diálogo formal con la sociedad civil europea. [33]
El Mecanismo está integrado por 15 miembros, distribuidos en cinco sectores: empresarial, sindical, organizaciones de la sociedad civil, agrupaciones campesinas y académicos. Entre las organizaciones ahí representadas destacan: Consejo Coordinador Empresarial (CCE); Confederación Patronal de la República Mexicana (COPARMEX); Consejo Económico y Social de Jalisco; Confederación Revolucionaria de Obreros y Campesinos (CROC); Unión Nacional de Trabajadores (UNT); confederación de Trabajadores de México (CTM); ALOP; Equipo Pueblo; Consejo Agrario Permanente (CAP); Central Campesina Cardenista (CCC); Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Occidente (ITESO); Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM), entre otros. De igual manera el Mecanismo, a partir de los ejes temáticos por los que rige sus trabajos, invita a un grupo ad hoc de instituciones públicas involucradas en áreas estratégicas del Acuerdo Global: Secretaría de Economía, Secretaría del Trabajo y Previsión Social, Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, Secretaría de Desarrollo Social y Secretaría de Relaciones Exteriores.
Entre las funciones del órgano colegiado se encuentra el ser una instancia de promoción del diálogo, asesoría y consulta, de carácter honorífico, que tendrá por objeto proponer, opinar y emitir recomendaciones sobre las relaciones entre México-Unión Europea ante el Comité Conjunto; colaborar con los órganos de gobierno de ambas Partes; en la difusión de los compromisos adquiridos por México y la Unión Europea ante las sociedades civiles de las Partes; dar seguimiento a la implementación de los compromisos adquiridos por ambas Partes. En fechas recientes, participó en la Reunión de la Comisión Parlamentaria Mixta México – Unión Europea que se celebró los días 2 y 3 de mayo de 2013 en la ciudad de México, donde sostuvo un encuentro entre los integrantes del CPM México-Unión Europea, de la cual se desprendieron declaraciones unánimes por parte de los eurodiputados respecto a la importancia de la participación de la sociedad civil organizada.[34] De igual manera, participó en la XII Reunión del Comité Conjunto México Unión Europea, los días 10 y 11 de junio de 2013 en la Ciudad de México, y en donde funcionarios de ambos gobiernos urgieron al Mecanismo Consultivo y al CESE a estrechar los lazos de cooperación en el marco del Acuerdo Global.[35]
Desde la percepción de quienes integran el mecanismo mexicano, su origen data desde las discusiones del IV Foro de Diálogo (Ciudad de México, 26 de octubre de 2010), principalmente a través de las mesas de trabajo relativas a la institucionalización del diálogo, donde se abordó lo relativo al mecanismo de diálogo propuesto: La sociedad civil mexicana no tiene un Comité Económico y Social, pero puede hacerse representar por cualquier otra forma que estime conveniente, cuyo interlocutor en la UE será el CESE. Aquí puede observarse que desde aquel foro se había aceptado, entre ambas partes, la creación de un órgano colegiado mexicano y representativo de diversos sectores. La decisión, se entiende, será soberana y autónoma, respetada por la contraparte europea. De igual modo, el Mecanismo señala que la generación de este órgano colegiado resulta ser un avance hacia la institucionalización del diálogo entre ambas partes, esto es, hacia la creación del Comité Consultivo Mixto,[36] de acuerdo en lo previsto por el Título VII del Acuerdo de Asociación Económica, Concertación Política y Cooperación entre México y la Unión Europea (Acuerdo Global), en lo relativo al marco institucional y la capacidad del Consejo Conjunto de crear un organismo que le ayude en la realización de sus tareas.[37]
Aunque la creación del Mecanismo constituye un avance e innovación importante de interlocución entre diversos sectores económicos y sociales en México, ha sido también motivo de crítica y cautela por parte de la Unión Europea,[38] en tanto que, desde su perspectiva, no es representativo de los sectores más importantes de México[39] y de su contraparte social europea: el CESE. [40]
Desde 2013, año en el que fue instalado el Mecanismo Consultivo, las discrepancias entre ambas partes han provocado obstáculos y pocos avances. Como se ha mencionado, México no posee un Consejo Económico y Social a nivel nacional (tema que, dicho sea de paso, ha estado presente en los diálogos sociales bilaterales), lo cual desde la visión de algunos miembros del Comité, este tipo de organismos en diversos países han sido los instrumentos idóneos para la interlocución con la región.[41] Si bien no existe un Consejo mexicano de esta tipología, el Mecanismo permite ofrecer ciertas condiciones de interlocución con los europeos, o bien, como sujeto representativo de los sectores empresarial, sindical, campesino, académico y de las organizaciones de la sociedad civil mexicana y que cuya construcción tardó más 10 años de trabajo.
Quizá un avance en el diálogo sociedad civil México – Unión Europea puede señalarse bajo tres criterios: a) que la Unión Europea (refiriéndonos al CESE) reconozca al Mecanismo mencionado. Con el reconocimiento va incluido la no intervención con sus opiniones en la soberana decisión de su contraparte mexicana. Lo anterior ha dado lugar a politizar un tema noble de origen como es el enriquecimiento de las relaciones bilaterales, desde la óptica de los sectores sociales. Por tanto, la Unión Europea debe asumir que México ha dado un gran avance en la generación de canales para el diálogo social.
Si bien no existe un CES mexicano, México ha estado acostumbrado, por ahora, a dialogar mediante mecanismos impulsados por la sociedad civil. En la administración pública federal, como hemos señalado en páginas anteriores, se han erigido diversos mecanismos en el que trabajan temas ad hoc: derechos humanos, seguridad ciudadana, fomento a la participación social, productividad, entre otros; b) el Mecanismo permite la renovación de su membresía. Esto posibilitaría la alternancia democrática hacia aquellos actores, que por sector, desean participar en los diálogos con la Unión Europea; c) crear en conjunto el Comité Consultivo Mixto como nueva institución del Acuerdo Global que permita valorar los efectos de políticas económicas. Su constitución formalizaría la participación de las organizaciones de la sociedad civil mexicanas y de la UE en tanto que participantes activos de las relaciones bilaterales.
Actualización del Acuerdo Global Unión Europea-México: oportunidades para la sociedad civil
En los márgenes de la Cumbre Unión Europea-Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) de enero de 2013, el Presidente del Consejo Europeo y el Presidente de la Comisión Económica Europea, se reunieron con el Presidente de México y decidieron explorar la posibilidad de actualizar el Acuerdo Global de 2000. Esto implica la apertura de un período de reflexión sobre la situación en la que se encuentran ambas partes y el lugar que quisieran estar en un futuro. La evaluación del Acuerdo y de las relaciones llega a un momento en se pone a prueba tanto las limitaciones como el potencial de las relaciones bilaterales durante los últimos 14 años.[42] Mencionamos, a continuación, diversas variables que parecen ser especialmente pertinentes para su análisis, modernización y/o actualización en el rubro de sociedad civil:
- Enriquecimiento de la Cláusula Democrática
El artículo 3 regula el diálogo político en virtud de lo previsto en el artículo 1 del Acuerdo Global, que establece los principios del Acuerdo. El artículo 1, también conocido como la cláusula democrática, establece lo siguiente:
El respeto a los principios democráticos y a los derechos humanos fundamentales, tal como se enuncian en la Declaración Universal de los Derechos Humanos, inspira las políticas internar e internacionales de las Partes y constituye un elemento esencial del presente Acuerdo.
Dicho sea de paso, la inclusión de esta cláusula en el Acuerdo Global, causó varias controversias a mediados de la década de 1990 en ambos lados del Atlántico. México se preocupaba por los efectos que tendría esta cláusula para una democracia mexicana aún débil y en sus primeros pasos de transición, particularmente habida cuenta de la posibilidad de que pudiera emplearse para criticar al Gobierno mexicano. En Europa, incluso después de que México llevara a cabo la apertura del sistema político y aceptara la cláusula democrática, el proceso de ratificación del Acuerdo Global se enfrentó a dificultades en los parlamentos de Alemania e Italia debido a la situación de México en materia de derechos humanos.[43]
Lo anteriormente nos conduce a la idea de que el debate de la cláusula democrática no ha sido prioridad para ambas Partes, incluyendo al Consejo Conjunto. Sin embargo, el análisis actual resulta significativo, dada la evidencia en que la UE ha tendido a fomentar las prácticas de buena gobernanza en diferentes regiones o países latinoamericanos. En miras de la renovación del Acuerdo, podría reforzarse el proceso de buena gobernanza utilizando como ejemplos el artículo 1 de los Acuerdos de Asociación entre la UE y Chile y entre la UE y América Central, que incluye una concepción de buena gobernanza más explícita. Igualmente vale mencionar como ejemplo el artículo 1, apartado 3, del Acuerdo de Asociación entre la UE y América Central:
Las Partes reafirman su adhesión a la buena gobernanza y al Estado de Derecho, lo que supone, en particular, el imperio de la ley, la separación de los Poderes, la independencia del Poder Judicial, procedimientos claros de toma de decisiones por parte de las autoridades públicas, instituciones transparentes y responsables, la administración eficiente y transparente de los asuntos públicos a nivel local, regional y nacional, y la aplicación de medidas destinadas a prevenir y combatir la corrupción.
Más allá de la cláusula democrática del Acuerdo Global entre México y la Unión Europea, las prácticas de democracia y derechos humanos en México, a pesar de seguir siendo débiles en algunos escenarios, muestra algunos avances como han sido las reformas desde electorales hasta en materia de derechos humanos. En este sentido, las políticas de cooperación y los diálogos a nivel bilateral y regional demuestran la aceptación, particularmente de la parte mexicana, no solamente de la cláusula democrática sino de las prácticas de buena gobernanza.
- Diálogos de Alto Nivel
Una de las funciones del diálogo político del Acuerdo de 2000 entre la UE y México, además de fomentar la cooperación, ha sido expresar posturas sobre acontecimientos en México o en la UE que generan preocupaciones públicas a nivel internacional. Estos diálogos contribuyen a mejorar la relación bilateral desde dos perspectivas: a) constituyen el reconocimiento mutuo sobre temas que merecen un trato prioritario en la agenda bilateral; y b) los objetivos de los diálogos generan una colaboración dinámica en la que ambas partes centran esfuerzos humanos y económicos para hacer frente a retos específicos.
Cuatro diálogos de alto nivel han estado en la línea de la relación bilateral desde 2010.[44] Para el caso del Diálogo de Alto Nivel sobre Derechos Humanos ha funcionado como una fuerza gravitacional para debatir y estimular acciones relacionadas con este tema de la agenda. En lo relativo a la sociedad civil, los dos encuentros más recientes del diálogo sobre derechos humanos, celebrados en octubre de 2012 y en marzo de 2014 respectivamente, han venido precedidos de un seminario de organizaciones de la sociedad civil de México y de la UE, que ofrecen la oportunidad de promover el intercambio de información y buenas prácticas, como la transparencia y la rendición de cuentas.
En sintonía con la actualización del Acuerdo Global entre México y la UE, resulta necesario la creación de diálogos de alto nivel sobre temas estratégicos: cooperación política, buena gobernanza y desarrollo sostenible. Estos ámbitos se constituirían en ejes centrales de trabajo y ofrecerían, entre otras cosas, la estabilidad en el seguimiento de los compromisos; la inclusión de actores sociales y económicos que desean contribuir en la relación bilateral; y una mayor sinergia en las actividades de diversas áreas del Gobierno de México y las instituciones de la Unión Europea. Finalmente resulta importante que, en el marco de estos diálogos políticos de alto nivel, puedan reforzarse las estrategias comunes en los foros internacionales mediante declaraciones conjuntas
Reflexiones generales
Como analizamos en un principio, hasta hace unos años el diálogo social, siguiendo el modelo de concepto definido por la Organización Internacional del Trabajo (OIT), era referido desde una visión tripartita, esto es, entre agentes productivos (sindicatos y empresarios) con el sector público. Sin duda este hecho resultó importante dado que ayudaba a generar un equilibrio de fuerzas así como una piedra angular para referirse a razones de índole laboral, social y económica.
Lo anterior nos llevó a reflexionar sobre la importancia de incorporar a organizaciones de la sociedad civil en estos diálogos. Se pretende, pues, que su incorporación participe en la idea de justicia social en la medida que se reconozcan los derechos de participación de otros grupos que han sido excluidos de las deliberaciones públicas. El reconocimiento, como lo pensara la filósofa Nancy Fraser,[45] implica la coexistencia con grupos autónomos con intereses diferentes y que resultan relevantes para los propósitos de desarrollo y equidad.
A modo de circunscribir nuestro análisis al diálogo social entre México y la Unión Europea, partimos del hecho de que en México, por lo menos en lo que va de esta década, ha avanzado cualitativamente. Diversos mecanismos diseñados para tal propósito dan cuenta de ello.
Desde el año 2000, el Acuerdo de Asociación Económica, Concertación Política y Cooperación entre México y la Unión Europea ha venido consolidando una etapa en las relaciones entre ambas partes, estableciendo nuevos vínculos políticos, comerciales, financieros y de cooperación.
Si bien este esquema le ha presentado a México una amplia gama de oportunidades para promover su inserción en un sistema internacional cada vez más interdependiente y globalizado, ha sido a su vez un instrumento estratégico para la cooperación bilateral con la participación de los diversos sectores productivos y sociales. En este aspecto, el discurso central resulta ser: la ciudadanía tiene el derecho de participar en toda esfera de decisión que afecte o en el que se ve involucrada su calidad de vida. La generación de Foros, seminarios e incluso la financiación de proyectos sociales resultan ser avances para este empoderamiento social, sin embargo se visualizan aún obstáculos que imposibilitan la incidencia real de diversos sectores sociales y económicos en los espacios de decisión política como son el caso del Consejo y Comité Conjuntos. Un ejemplo señalado en el presente estudio resulta ser la ausencia de reconocimiento, por parte de la Unión Europea, hacia el Mecanismo Consultivo para el Diálogo entre la Sociedad Civil con las Instituciones de Gobierno de México y la Unión Europea. Desde 2012, fecha de creación del Mecanismo, el discurso entre ambas partes se ha centrado en este punto, retrasando el trabajo sustantivo, el involucramiento o incidencia social en temas estratégicos para la relación bilateral.
Al ejercer su capacidad de acción, México y la UE deben influir en el sistema internacional a través de una agenda que corresponda con su propio modelo de integración regional basado en los derechos humanos, la buena gobernanza, el respeto por los intereses de los diversos actores del grupo interregional, la igualdad, el multilateralismo y el derecho internacional. Con tales indicativos, la actualización del Acuerdo Global entre México y la Unión Europea deberá reconocer, por tanto, a la sociedad civil como actor clave para el enriquecimiento de temas globales como son: cambio climático y energía, seguridad alimentaria, economía global y seguridad mundial.
[1] Este trabajo forma parte de la línea de investigación sobre las experiencias de diálogo social en México, como son los mecanismos de diálogo ciudadano con las instituciones públicas y los consejos económicos y sociales regionales.
[2] Arias, Randall, (2008). “Diálogo social como espacio de participación política efectiva y de profundización de la democracia.” Ponencia sobre Diálogo Social en el marco de la Tercera Edición del Curso de Formación en Integración Regional y Sociedad Civil, ejecutado por el Instituto Español de Estudios Centroamericanos de la Fundación ETEA (España) y Comité Consultivo del SICA, celebrado en El Salvador del 29 de setiembre al 3 de octubre del 2008: 1.
[3] Barreto, Ghione, Humberto (2007). “Formación Profesional en el Diálogo Social. Pero ¿a qué llamamos diálogo social?” En: “Trazos de la Formación”. Montevideo: Cinterfor/OIT. 37.
[4] Ishikawa, Junko (2004). Aspectos clave del Diálogo Social Nacional: un documento de referencia sobre el diálogo social. Ginebra: OIT: 3.
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[6] Linard, Andre (2000). “Dialogar pero sin entregar el alma.” En: Educación obrera, número 120, OIT. pp. 24 y ss.
[7] Vidal, Gonzalo y Monsalve, Tulio (1998). El Asesor en Diálogo social. Guía de Negociación Tripartita. Lima: ILO: 17.
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[10] Sen, Amartya y M. Nussbaum (1993). Capabilities and well-being, Oxford University Press: 36, 37
[11] Sojo, Carlos (2009). Diálogo social y democracia deliberativa. En: Revista de Derechos Electoral, No. 8, Primer Semestre 2009, Tribunal Supremo de Elecciones: Costa Rica: 20.
[12] CESE, “Dialogue social européen et dialogue civile: différences et complemantarités”, Séminaire organisé à Bruxelles le 10 juin 2003 par le Comité économique et social européen et par le groupement d’études et de recherches Notre Europe, Bruxelles, Deecembre, 2003.
[13] Este Consejo tiene como objetivo: a) asesorar a la Presidencia en la formulación de políticas relacionadas CON promover el desarrollo económico y social; y b) evaluar propuestas de políticas públicas y reformas estructurales y de desarrollo económico y social que son presentadas a la Presidencia, en vista de la articulación de las relaciones del gobierno con representantes de la sociedad civil y el pacto entre los diversos sectores de la sociedad civil ahí representados. Montoya, Fernando (2014a). Hacia el Consejo Económico y Social de México como agente colaborador para el combate a la pobreza. Instituto de Investigaciones Jurídicas. UNAM. México.
[14] En el marco del diálogo social entre Brasil y la Unión Europea, el órgano que formaliza la interlocución se denomina “Mesa Redonda de la Sociedad Civil Brasil – Unión Europea”, representada por el Consejo de Desarrollo Económico y Social (CDES) brasileño y el Comité Económico y Social Europeo (CESE). Este diálogo contribuye a la consolidación de las relaciones entre Brasil y la Unión Europea en el marco de la Asociación Estratégica UE-Brasil establecida en 2007La “Mesa de diálogo”, cabe mencionar, está compuesta por los dos presidentes de ambos consejos así como de veinticuatro miembros, de los cuales doce son del CDES brasileño y doce del CESE. Lo anterior, nos permite deducir que la interlocución de ambas partes se lleva a cabo entre funcionarios públicos, empresarios, sindicatos, instituciones académicas y organizaciones de la sociedad civil.
[15] Nos referimos a los Consejos Económicos y Sociales de los Estados de Jalisco, Ciudad de México, Michoacán, Aguascalientes.
[16] Montoya, Fernando (2014). “Mecanismos de Diálogo Sociedad Civil-Gobierno de México: Breves apuntes”. En Iberofórum. Revista de Ciencias Sociales de la Universidad Iberoamericana. Año IX, No. 17. Enero-Junio de 2014, Universidad Iberoamericana A.C., Ciudad de México.
[17] Nos referimos a la modernización del Acuerdo Global entre México y la Unión Europea, anunciado por la Unión Europea durante la cumbre UE-CELAC a celebrarse el 10 y 11 de junio de 2015. Reunión Ministerial entre México y la Unión Europea, Bruselas, 21 de abril de 2015, Declaración Conjunta. Para mayor información, consultar:
http://embamex.sre.gob.mx/belgica/images/declaracion.pdf
[18] Según cifras de la UE, 35 instituciones de investigación mexicanas han participado en el programa “Marie Curie” y 700 estudiantes y profesores mexicanos se han beneficiado del programa Erasmus Mundus; aproximadamente el 30% de los estudiantes mexicanos que estudian en el extranjero se encuentran en un país de la UE. Delegación de la UE en México (2014). Europa en México. Informe de actividades 2013. Para mayor información, consultar:
http://eeas.europa.eu/delegations/mexico/documents/press_corner/europa_en_mexico_informe.pdf
[19] Delegación de la UE en México (2014). Europa en México. Informe de actividades 2013. Para mayor información, consultar:
http://eeas.europa.eu/delegations/mexico/documents/press_corner/europa_en_mexico_informe.pdf
[20] La Cláusula Democrática, contenida en el Título I Naturaleza y Ámbito de Aplicación del Acuerdo Global, Artículo 1 Fundamento del Acuerdo, establece que: El respeto a los principios democráticos y a los derechos humanos fundamentales, tal como se enuncian en la Declaración Universal de los Derechos Humanos, inspira las políticas internas e internacionales de las Partes y constituye un elemento esencial del presente Acuerdo.
[21] Foro de la Sociedad Civil para el Diálogo Europa-América Latina y el Caribe, 28 y 29 de junio, Rio de Janeiro, Brasil.
[22] Foro Euro Latinoamericano Caribeño de la Sociedad Civil, Alcobendas, España, 2002
[23] Primera Reunión del Comité Conjunto México-Unión Europea, 2 de octubre de 2001, Bruselas, Bélgica.
[24] Para México, el Foro de Diálogo se inscribe en el contexto de la decisión de la administración pública mexicana de mantener un diálogo abierto con los sectores más relevantes de la sociedad civil, a fin de tomaren cuenta sus opiniones en la conformación de las políticas gubernamentales.
[25] Se realizan, además, reuniones por sector y generales convocadas cuando alguna de las partes lo considere necesario.
[26] Grupo Coordinador de Organizaciones Civiles, de Mujeres, Sindicales, Empresariales, Académicas y Campesinas Asociación Latinoamericana de Organizaciones de Promoción al Desarrollo, AC, ALOP Asociación de Sobrecargos de Aviación, ASSA, Centro Mexicano de Análisis Estratégico y Negociación Internacional, AC, CAENI, Cámara Nacional de Comercio de la Ciudad de México, CANACO, Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, UNAM, Centro de Estudios Europeos, .FCPyS – UNAM, Centro de Estudios Estratégicos Nacionales, CEEN, Central Campesina Cardenista, Centro Lindavista, A.C., Centro Episcopal para la Pastoral Social, CEPS – CARITAS, Confederación Nacional Cooperativa de Activas Diversas de la República Mexicana, Confederación Revolucionaria de Obreros y Campesinos, CROC, Consejo Coordinador Empresarial, Consejo Mexicano del Ahorro y Crédito Popular, COMACREP, A.C., Consejo del Observatorio Ciudadano ante la Reforma del Estado, DECA, Equipo Pueblo, Fundación Latinoamericana de Apoyo al Saber y a la Economía Popular, AC, FLASEP, Frente Mexicano Pro Derechos Humanos, Incide Social, AC, Instituto de Estudios de la Revolución Democrática, IERD, Instituto Mora, Programa de Estudios sobre la Comunidad Europea, FESA, UNAM, Red Mexicana de Acción Frente al Libre Comercio, RMALC, Red Nacional Género y Economía, REDGE, Regiones, A.C., Fundación de Desarrollo, Sindicato de Trabajadores Académicos de la Universidad Autónoma Chapingo, STAUACH, Sindicato Único Nacional de Trabajadores de Nacional Financiera, SUNTNAFIN, Sindicato de Telefonistas de la República Mexicana, STRM, Unión Nacional de Trabajadores, UNT.
[27] Karishausen, G. (2012). “Ponencia en la Apertura del Foro de Diálogo UE-México”. 5th Forum of Dialogue between Civil Society and Institutions of the Mexican Government and the European Union, Brussels, 25 October.
[28] En el IV Foro de Diálogo (2010), organizaciones mexicanas se reunieron con sus pares europeos, para intercambiar impresiones sobre los consejos económicos y sociales. La agenda del Foro incluyó la presentación de la Iniciativa de “Ley que crea el Consejo Económico y Social de Estado”. Previo al mencionado Foro, se llevó a cabo el Cuarto Encuentro Sindical UE-México (2010) con la presencia de representantes de confederaciones europeas y latinoamericanas. En su Declaratoria (2010), se refrenda el compromiso por: “… caminar hacia unas instituciones más abiertas que permitan la expresión cívica de los ciudadanos, comprometiéndose y comprometiendo al gobierno en la construcción de una gobernanza efectiva. Es por ello que reconocemos la necesidad de aprobar la iniciativa para la creación del CES en México que han propuesto un grupo importante de organizaciones sociales y ciudadanos mexicanos”.
[29] La base jurídica para la creación de un Comité Consultivo Mixto es el artículo 49 del Acuerdo Global México Unión Europea, a manera de Comité Especial.
[30] En el II Foro de Diálogo Sociedad Civil México-Unión Europea (28 de febrero y 1 de marzo de 2005), Mesa: Institucionalización del Diálogo, se señala que el Comité Consultivo Mixto: Se establecerá sobre bases jurídicas asegurando la participación de la sociedad civil en las consultas, diálogo social, diálogo civil, audiencias y dictámenes […] Sus funciones serán impulsar la participación ciudadana, realizará ejercicios de democracia participativa y será un vehículo de interlocución institucionalizada en el Consejo Conjunto, y dará asesorías y emitirá recomendaciones a los gobiernos […] Sería un órgano consultor del Consejo Conjunto. Su formación requeriría de un proceso democrático, que garantice el equilibrio de puntos de vista y representación sectorial, social, gremial y económico, sin que se excluya a ningún sector.
[31] En el II Foro de Diálogo Sociedad Civil México-Unión Europea (28 de febrero y 1 de marzo de 2005), Mesa: Institucionalización del Diálogo, se señala que el Observatorio Social: no es una institución, sino un conjunto de esfuerzos de investigación y análisis que surgen de la sociedad civil y que integra diversos instrumentos para estudiar los efectos sociales, económicos, culturales y medioambientales del Acuerdo de Asociación. Según versiones de académicos, existen complicaciones para su conformación, dado que diversos actores sociales se oponen a que dicho Observatorio se crea en la UNAM, por temor de ser marginadas. Huacuja, L. (2012) ‘El déficit democrático en la relación México-Unión Europea’. En XIII Reunión de la Comisión Parlamentaria Mixta México – Unión Europea. México, D.F. Fundación Frederich Naumann y la Coordinación de Posgrado de la Facultad de Estudios Superiores Acatlán, UNAM: 140-146.
[32] SRE, Se realiza en Bruselas el V Foro de la Sociedad Civil México-Unión Europea. Comunicado de Prensa, Bruselas, Bélgica a 26 de octubre del 2012
[33] ALOP, Reunión del Mecanismo Diálogo Sociedad Civil México – Unión Europea, Brief 2, s/f. Para mayor información, consultar:
http://www.equipopueblo.org.mx/descargas/reciente/BRIEF%20N2.pdf
[34]XV Reunión de la Comisión Parlamentaria Mixta México-Unión Europea. Declaración Conjunta, 2-4 de mayo de 2013, México, D.F., Morelos, México. Para mayor información, consultar: http://www.diputados.gob.mx/sedia/sia/dir/DIR-RI-A-02-14_anexo.pdf
[35] XII Comité Conjunto, México-Unión Europea. Comunicado Conjunto. México DF, 10-11 de Junio de 2013. Para mayor información consultar:
[36] Documento Instalación del Mecanismo Consultivo para el Diálogo Sociedad Civil- Instituciones de Gobierno México-Unión Europea, que puede consultarse en:
http://participacionsocial.sre.gob.mx/index.php/mexico-union-europea
[37] Se deduce entonces que el mencionado Título al que hace referencia el Mecanismo se refiere, específicamente, al Artículo 49 del Acuerdo Global que a la letra señala: El Consejo Conjunto podrá decidir la creación de cualquier otro Comité especial u organismo que le ayude en la realización de sus tareas.
La composición y las tareas de tales Comités u organismos y su modo de funcionamiento las establecerá el Consejo Conjunto en su reglamento interno. Acuerdo de Asociación Económica, Concertación Política y Cooperación entre la Comunidad Europea y sus Estados Miembros, por una parte, y los Estados Unidos Mexicanos, por otra (23 de julio de 1997).
[38] Documento Palabras de José María Zufiaur, en representación del CESE europeo, en la plenaria del jueves 25 de octubre de 2012, que puede consultarse en:
http://participacionsocial.sre.gob.mx/index.php/mexico-union-europea
[39] Appel, Marco (2012). Un mecanismo de “vacilada”, en Proceso, 28 de octubre de 2012.
[40] El CESE es un órgano consultivo de la Unión Europea. Fundado en 1957, ofrece un asesoramiento especializado a las grandes instituciones de la UE (Comisión Europea, Consejo de la UE, Parlamento Europeo). Sus miembros representan intereses económicos, sociales y culturales en sus países de origen. Sus trabajos se estructuran en torno a tres grupos: “Empresarios”, “Trabajadores” y “Actividades diversas” (es decir, agricultores, consumidores, ecologistas, familias, OSC).
[41] Como ejemplo se señala la Mesa Redonda de la Sociedad Civil UE-Brasil que se define como un órgano permanente para el diálogo y la cooperación entre las sociedades civiles de ambas regiones, representadas por el Consejo de Desarrollo Económico y Social (CDES) brasileño y el Comité Económico y Social Europeo (CESE). Contribuye a la consolidación de las relaciones entre Brasil y la Unión Europea en el marco de la Asociación Estratégica UE-Brasil establecida en 2007. En este sentido, el Mecanismo Consultivo para el Diálogo de la Sociedad Civil México-Unión Europea, esto es, el sujeto mexicano, hace las veces del Consejo de Desarrollo Económico y Social de Brasil, a diferencia que esta última es presidida por funcionarios del gobierno de esa región y el mecanismo mexicano por miembros de la sociedad civil.
[42] Para mayor información, consultar:
[43] Pi-Suñer, A., Riguzzi, P. y Ruano, L. (2011). Historia de las relaciones internacionales de México 1810-2010. Europa. México: Secretaría de Relaciones de México. 424-25.
[44] Nos referimos a loa Diálogos de Alto Nivel sobre Derechos Humanos, sobre Seguridad y Procuración de Justicia, sobre Medio Ambiente y Cambio Climático y, finalmente, sobre contextos regionales en la UE y México.
[45] Fraser, Nancy (2007). La justicia como redistribución, reconocimiento y representación, Entrevista con Nancy Fraser: Red de Jóvenes Investigadores en Filosofía.
*El autor es Doctor en Ciencias Sociales por la Facultad de Ciencias Sociales y Humanas de la Universidad de Deusto, Bilbao, España. Especialista en mecanismos de participación ciudadana como son los consejos económicos y sociales, así como en el estudio de la pobreza en el marco de los derechos humanos. Actualmente es Subdirector de Vinculación con la Sociedad, Instituto Federal de Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales. Fue asesor de la Presidencia del Consejo Económico y Social de la Ciudad de México; Subdirector de la Dirección General de Vinculación con las Organizaciones de la Sociedad Civil de la Secretaría de Relaciones Exteriores. Contacto: fernando.montoyav@gmail.com
