La capacidad de innovación institucional en México es notable. Hace 20 años, con la creación del Instituto Federal Electoral (IFE) y de todo el entramado normativo y administrativo que significó la reconfiguración de la función electoral del Estado, nuestro país se convirtió en referente mundial: venían delegaciones de otros países a conocer nuestro sistema electoral y funcionarios del IFE participaron no solo como observadores sino como diseñadores de sistemas electorales en países tan lejanos como Irak y Afganistán. La década pasada, con la creación del Instituto Federal de Acceso a la Información (IFAI) y las normas constitucionales y legales en materia de transparencia, ocurrió un proceso similar: México es frecuentemente citado como una experiencia notable de la que otros países buscan aprender para fortalecer el derecho de acceso a la información pública.

En materia de evaluación estamos en un momento equivalente: el modelo mexicano de evaluación y monitoreo y de medición de la pobreza es ejemplo en la India, en varios países de África y de nuestro propio continente. Estamos, sin exageraciones, ante una historia de éxito que se ha construido en muy poco tiempo. El funcionamiento no es perfecto. Hay claros retos de coordinación entre los distintos actores del sistema de evaluación; hay un serio desbalance entre algunos programas sociales que son evaluados de forma rigurosa y otros programas presupuestarios que son evaluados solo para cubrir las formas; hay un déficit de capacidades para la evaluación y el monitoreo en la mayoría de los estados y municipios; y, sobre todo, aún falta perfeccionar el último paso tras la evaluación: la utilización de los hallazgos de las evaluaciones para mejorar los programas y para tomar decisiones presupuestarias.

Pese a todo ello, la semilla de un sistema sólido de evaluación está precisamente en el Consejo Nacional de Evaluación de la Política Social (Coneval) y en su articulación con la Secretaría de la Función Pública (SFP) y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) para diseñar y ejecutar la política de evaluación. Éste tendría que ser el punto de partida del fortalecimiento de Coneval tras la reforma constitucional y el rediseño de la política de evaluación en México.

Tras la reforma constitucional, no estamos solo ante la creación de un nuevo órgano autónomo, sino ante la oportunidad de reforzar una política pública en materia de evaluación para el conjunto del Estado mexicano, que lleve a una toma de decisiones más acertada en el diseño de los programas presupuestarios, que ayude a resolver los problemas de falta de coherencia entre políticas públicas, que vuelva realidad la promesa de que las asignaciones presupuestales toman en cuenta los hallazgos de las evaluaciones, que facilite la rendición de cuentas sobre la sustancia de la acción gubernamental, y que, en suma, lleve a mejores políticas, con mejores resultados para los ciudadanos.

Por eso las decisiones que se tomarán en los próximos meses son fundamentales. Deberá integrarse el Consejo General de Coneval  (en un plazo de 60 días tras la publicación de la reforma constitucional, de los cuales ya transcurrieron más de la mitad) y deberá emitirse antes del verano una Ley que regirá a Coneval. Precisamente por su importancia, hay, entre la comunidad de interesados en la evaluación, una marcada preocupación por la ausencia de argumentación sobre estas reformas y el aparente descuido con que fue planteada la reforma constitucional y la forma en que puede ocurrir la discusión legislativa.

La autonomía de Coneval quedó en un punto ciego de la reforma política. A diferencia de muchos otros elementos de dicha reforma, como la reelección o la creación del Instituto Nacional de Elecciones (INE), el tema de la autonomía de Coneval no fue argumentada por sus proponentes, no fue un asunto que atrajera la atención de los medios y no se presentaron las razones por las que el cambio de estatus constitucional sería deseable. Los legisladores hicieron propia lo que se presentó como una buena idea (¿quién se opondrá a que, si Coneval funciona bien, se le diera más autonomía?) y plasmaron en la constitución el modelo resultante.

Los contenidos (y los huecos) de la reforma

Como parte de la reforma política, se añadió un nuevo apartado al artículo 26 de la Constitución. De ahí se desprenden seis elementos cruciales:

1. Coneval adquiere carácter de órgano constitucional autónomo. Este cambio es quizá el más drástico: no se trata de un Coneval más grande y con mayor autonomía; se trata de una nueva institución que, por su carácter constitucional, tendrá nuevas responsabilidades, nuevos instrumentos y una nueva forma de relacionarse con el Ejecutivo federal, con el Congreso y con estados y municipios. Esto quiere decir que la forma como venía articulándose con el gobierno federal inevitablemente cambiará. Y hay un ejemplo muy simple: cada año Coneval, con la Unidad de Evaluación de SFP y la Unidad de Evaluación de Hacienda, emiten un Programa Anual de Evaluación para distribuir las responsabilidades sobre monitoreo y evaluación de los programas sociales, pero era en esencia una decisión entre tres componentes del Poder Ejecutivo. ¿Cómo se coordinará ahora un órgano autónomo con los otros dos componentes (o uno si la SFP termina por desaparecer)? Más aún: una de las grandes virtudes del trabajo de Coneval es el trabajo cercano con las unidades de evaluación de cada dependencia presupuestal: ofreciendo asesoría técnica, apoyando en la gestión de las evaluaciones y con un sistema de seguimiento a las recomendaciones. Esta cercanía en la operación no minaba, en nada, la autonomía técnica de la institución. La pregunta ahora es si el Ejecutivo seguirá abriendo las puertas al órgano autónomo en las mismas condiciones.
2. La función de Coneval se mantiene dual. Por un lado la medición de la pobreza, por otro la evaluación de la política de desarrollo social. Se agrega una importante, aunque de contenido ambiguo: “El Consejo podrá emitir recomendaciones en los términos que disponga la Ley”. ¿De qué tipo de recomendaciones estamos hablando? ¿Se trata de recomendaciones puntuales sobre el diseño de los programas específicos o de recomendaciones generales sobre la lógica y dirección de la política social? ¿Se trata de recomendaciones que serán vinculantes, al estilo de las recomendaciones de la CNDH, o de sugerencias que serán procesadas como un “aspecto susceptible de mejora”? ¿Estas recomendaciones son solo para programas federales o podrá incidir también en las políticas de gobiernos estatales y municipales? ¿Quiénes son los destinatarios de estas recomendaciones? ¿Podría, por ejemplo, recomendar al Legislativo una reasignación presupuestal o la cancelación de un programa que no esté dando resultados?
3. El mandato de Coneval se amplía dramáticamente. La Ley deberá establecer las formas de coordinación con las “autoridades federales y municipales para el ejercicio de sus funciones”. Dado que ya se vislumbra en decisiones de los últimos años un sistema nacional de desarrollo social, con una Ley General, una Comisión Nacional un Programa Nacional de Desarrollo Social y una Política Nacional de Desarrollo Social, es entendible que se piense que haya un órgano de Estado que se encargue de la evaluación. Esto tiene sentido respecto a la medición de la pobreza y el Informe que hace sobre la política de desarrollo social. Pero ¿se espera que haga lo mismo con la evaluación de programas específicos en los tres ámbitos de gobierno o sería el coordinador de un sistema nacional de evaluación de la política social donde emitiría directrices, pero no operaría de forma directa? ¿Cómo conciliar la idea de un consejo nacional con lo que establece el artículo 134 de la misma constitución sobre las “instancias técnicas” de los estados que deben evaluar los resultados del ejercicio de los recursos?
4. La integración del Consejo de Coneval se modifica. Se va a pasar de un Consejo con seis consejeros académicos y un Secretario Ejecutivo a un Consejo con un Presidente. Pero el cambio crucial, y potencialmente más peligroso, es el perfil de los consejeros. Actualmente se trata de académicos que no abandonan sus labores en las instituciones de educación superior, cuyo prestigio y carrera profesional están atados a su vocación académica y que tenían un desempeño discreto, sin interés por los reflectores.  El cambio puede abrir la puerta a consejeros  con una vocación distinta: que estén preocupados por una carrera política, que tengan como principal fuente de ingreso y de prestigio su desempeño como funcionarios y que, por tanto, empiecen a pensar como tales; que sepan que son sujetos de juicio político, que su carrera futura estará condicionada a la voluntad de los partidos representados en el Congreso y, como ha ocurrido recientemente con el IFAI  y el IFE, que cualquier reforma constitucional puede significar su desaparición. El riesgo, en pocas palabras, es que, por ganar la autonomía constitucional, perdamos la independencia técnica de los consejeros; que dejen de pensar como especialistas y lo hagan como políticos.
5. El procedimiento de nombramiento tendrá que cambiar. Aquí el cambio es simple: serán nombramientos políticos hechos por la Cámara de Diputados. No puede serlo de otra forma; lo ideal, desde luego, es que estos nombramientos no sean por cuotas, que se privilegien perfiles técnicos y de capacidad profesional y que el procedimiento sea abierto y con criterios claros. El problema es que, al día de hoy, los diputados tienen poco más de tres semanas, para definir un procedimiento, establecer criterios y designar a los nuevos consejeros. Mientras no haya reglas, la sombra de la discrecionalidad afectará cualquier nombramiento.
6. El nuevo marco normativo es apenas el primer paso. Se establece, en los artículos transitorios, que habrá una Ley para normar al nuevo órgano autónomo. Pero las leyes sobre materia de evaluación también deberán ser actualizadas; por lo menos la Ley General de Desarrollo Social y la de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. Evidentemente, este marco normativo actualizado generará una nueva dinámica de relaciones de coordinación institucional entre Coneval y los poderes de la Unión, entre Coneval y la SFP y SHCP, y entre Coneval y los gobiernos estatales y municipales. A su vez, esta coordinación institucional derivará en nuevos mecanismos de colaboración operativa: para generar indicadores, monitorear, gestionar evaluaciones y emitir y atender recomendaciones. Se trata de un proceso mucho más complejo que solo cambiar las leyes. Es un proceso de reconstrucción del marco normativo, generación de nuevas lógicas de coordinación institucional y nuevas rutinas de colaboración operativa.

El riesgo y la oportunidad

Los próximos meses y semanas darán contenido a la idea de un Coneval autónomo constitucionalmente. Si se hace mal, terminaremos con un órgano constitucional autónomo, con un consejo producto de cuotas partidistas, con un mandato ambiguo y una operación desarticulada de las otras piezas del sistema de evaluación y de otras instituciones asociadas a las rendición de cuentas, que gana autonomía operativa y presupuestal pero pierde independencia intelectual y capacidad técnica. Si se hace bien, pero eso dependerá de la responsabilidad de los diputados y de la exigencia de la sociedad civil, podríamos tener un órgano bien diseñado a cargo de ciudadanos capaces e independientes que sirva para articular una política pública en materia de evaluación para el conjunto del Estado mexicano.