El gasto fiscal es la pérdida en ingresos tributarios que sufre el erario por otorgar beneficios fiscales a ciertos contribuyentes de distintos impuestos mediante tratamientos fiscales preferenciales.[1] En sentido lúdico, los gastos fiscales son como “agujeros” en el ingreso federal. Tienen una relación inversamente proporcional al ingreso federal: entre más grande sea el monto de los gastos fiscales, menor será este ingreso. Es por eso que nos interesa saber de los gastos fiscales.

De acuerdo con datos de la Auditoría Superior de la Federación (ASF), en el ejercicio fiscal de 2011 el monto de gastos fiscales representó 733 mil 276.4 millones de pesos, equivalentes a 51% de los ingresos tributarios (no petroleros) del Gobierno Federal y a 5.1% del Producto Interno Bruto (PIB). Entre los ejemplos más destacados de los gastos fiscales, se encuentra la tasa cero en IVA a alimentos y medicinas, ya que genera un boquete fiscal de 170 mil millones de pesos anuales. Otros ejemplos son algunas deducciones permitidas al ISR de empresas en consumos en restaurantes, inversión en automóviles; o a personas físicas en gastos de honorarios médicos, gasto en colegiaturas, entre otros. Entre los más controvertidos se encuentran los beneficios fiscales que llegan a ciertos sectores de contribuyentes como el del transporte, a estos contribuyentes se les permite deducir como gasto las inversiones mediante los llamados diferimientos, lo que en términos prácticos reduce el pago de impuestos por parte de este sector.

Aun cuando el gasto fiscal tiene una naturaleza completamente distinta a la del gasto público, en la práctica tienen el mismo efecto sobre el erario: ambos disminuyen los ingresos públicos, por lo que es igualmente importante rendir cuentas sobre el manejo de los dos. Hoy es impensable que un programa de subsidios financiado con gasto público no tenga un objetivo normado, no revele a cuántos beneficiarios atiende o no presente información acerca de sus resultados. En el caso de los gastos fiscales esto aún no es una obligación. Ni siquiera sabemos qué objetivo económico persiguen.

Debe mencionarse que en México sí existe un Presupuesto de Gastos Fiscales (PGF), el cual se define escasamente en el Artículo 27 de la Ley de Ingresos de la Federación (LIF).[2] Este documento nos permite saber qué tratamientos fiscales son considerados como gastos fiscales por la autoridad tributaria y un estimado de cuánto le cuestan al erario. Sin embargo, el Presupuesto de Gastos Fiscales (PGF) es un mecanismo insuficiente para asegurar la transparencia y rendición de cuentas del uso de estos recursos públicos. A pesar de ser muy robusto en la metodología que se utiliza para estimar los gastos fiscales en México, carece de un análisis adecuado para el entendimiento integral de estos gastos. No incluye una justificación económica para la existencia de esos tratos fiscales preferenciales, ni un análisis de los montos que en promedio recibe cada tipo de contribuyente según su nivel de ingreso, salvo en el caso del IVA.[3] Incluso, aunque este presupuesto cumpliera con las mejores prácticas y estándares en la materia, es necesario contar con otros mecanismos para promover la rendición de cuentas del uso de estos recursos.

El problema de fondo de la falta de transparencia y rendición de cuentas de los gastos fiscales se origina en su falta de identidad. Los gastos fiscales no están definidos como una herramienta del Poder Ejecutivo para incidir en la economía mediante afectaciones al erario en la Ley de Ingresos de la Federación (LIF) o en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH). La implicación más seria de no reconocer que los gastos fiscales son una opción más de política pública que utiliza recursos públicos (y por lo tanto  inciden directamente en el balance fiscal) es atroz: no hay regulación que modere o controle su uso.

En el caso del gasto público existen diversas provisiones en la LFPRH que regulan su ejercicio. En el ámbito de los gastos fiscales, no existe normatividad que controle su evolución. El Artículo 18 de esta Ley establece que a toda propuesta de aumento o creación de gasto del Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación deberá sustentarse con la correspondiente iniciativa de ingreso o bien con reducciones en otras previsiones de gasto. En México, hay una regulación explícita que controla el aumento del gasto público, pero en el caso de los GF no la hay.

Además, no es sencillo estimar el total que costará un gasto fiscal hasta que los beneficios no sean utilizados por los contribuyentes. Esto se debe a que no es posible a priori saber cuántos contribuyentes van a reaccionar ante un incentivo fiscal como una deducción del impuesto sobre la renta, y en qué forma van a reaccionar. Por eso, una vez utilizados los beneficios fiscales por los contribuyentes, es indispensable analizar sistemáticamente los efectos de estos tratamientos fiscales en el comportamiento presente y futuro de los contribuyentes, con miras a evaluar su validez.

Un tratamiento tributario preferencial pierde validez 1) si los incentivos fiscales que generan los Gastos Fiscales (GF) no están siendo efectivos en modificar el comportamiento de los individuos, o 2) si los individuos beneficiarios de los GF hubieran tomado las mismas decisiones aún en ausencia de dichas exenciones.

Un recurso que se utiliza en otros países para controlar la evolución del tamaño de los gastos fiscales es someterlos a una vigencia. En Estados Unidos los gastos fiscales son concebidos como medidas temporales. En Holanda los GF son revisados al menos una vez cada cinco años, para refrendar su validez. En México no existe una explicación de por qué las medidas fiscales que derivan en gastos fiscales son aplicadas de forma permanente y no son vistas como una medida temporal para incentivar alguna función o actividad económica durante un lapso determinado. Dado que la economía es dinámica, la estructura económica cambia a lo largo del tiempo, si estos gastos tienen como fin generar ciertos incentivos en los agentes económicos, no tiene sentido que sean permanentes ya que esos incentivos pueden haber perdido validez en algún momento del pasado.

Los gastos fiscales en México necesitan ser regulados, de tal forma que se les reconozca en la normatividad, de manera explícita, como un elemento más que incide en el balance fiscal. Además, la falta de vigencia en los gastos fiscales —aunado a la dificultad de prever el costo de los mismos antes de su aprobación— puede dificultar el control y crecimiento del tamaño de los gastos fiscales y promueve mantener gastos fiscales irrelevantes. En este escenario es fundamental vigilar su validez (verificar que estén surtiendo los incentivos para los que fueron diseñados), y establecer que las medidas tributarias que los originan sean temporales y no permanentes. Por último, no es consistente con la búsqueda de una mejor hacienda pública aprobar una reforma fiscal sin considerar mejoras en el marco normativo fiscal, que logren elevar el perfil de la transparencia y rendición de cuentas de los gastos fiscales.



[1] Los gastos fiscales son los montos que deja de recaudar el erario federal por conceptos de tasas diferenciadas en los distintos impuestos, exenciones, subsidios y créditos fiscales, condonaciones, facilidades administrativas, estímulos fiscales, deducciones autorizadas, tratamientos y regímenes especiales establecidos en las distintas leyes que en materia tributaria aplican a nivel federal.

[2] En el mismo artículo se establece como obligatoria su elaboración y su presentación a las Comisiones de Hacienda y Crédito Público y la de Presupuesto y Cuenta Pública a más tardar el día 30 de junio de cada año.

[3] Es el único impuesto donde se presenta un análisis más detallado del tipo contribuyente que se beneficia de la tasa cero a alimentos y medicinas por decil de ingreso. Esta práctica debería extenderse a todos los tratamientos fiscales preferenciales.

Por Mariana Campos, Coordinadora del Programa de Gasto, Transparencia y Rendición de Cuentas de México Evalúa.

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