Por segunda ocasión, Fundar A. C[1]., ha realizado un ejercicio de evaluación del índice que mide la calidad de las leyes de transparencia, de las entidades federativas en México, con relación a las mejores prácticas nacionales e internacionales en la materia, en tres dimensiones: Disposiciones Normativas, Diseño Institucional y Procedimiento de Acceso a información[2].

La autora del “IDAIM: índice de Acceso a la Información en México 2014” es Renata Terrazas Tapia, quien junto con un equipo de colaboradores, se dio a la tarea de revisar 33 leyes en materia de transparencia y evaluarlas con relación a un instrumento de 21 indicadores focalizados en 196 criterios; 190 extraídos en al menos una ley de transparencia; los otros 6 criterios restantes fueron retomados de criterios internacionales. Respecto de las leyes locales, colige que si en alguna entidad ya se legisló sobre algunos de los tópicos que les han parecido una aportación benéfica a la protección y garantía del derecho a la información, entonces, es posible, incorporarlos en las entidades donde no existe.

La premisa de su evaluación se basó en que nuestro país debe caminar hacia los estándares más altos, por ser un referente en la materia. En este sentido, la evaluación se centró en detectar si los 196 dispositivos se encontraban o no, en cada una de las 33 legislaciones. Cuando sí lo encontraron, le asignaron el valor “1”; en el caso contrario un “0”. La sumatoria total, determinó cada uno de los promedios finales.

Como es de suponerse, establecer parámetros para la determinación objetiva de juicios de valor, respecto de cuál es la mejor o peor práctica, norma o diseño puede ser, de origen, una tarea compleja y controvertida. Por tal razón, la metodología empleada no alcanza a profundizar en aspectos cualitativos, lo que podría ofrecer una perspectiva diferente, en alguno o todos los aspectos a evaluar, con su consecuente impacto en la calificación.

No obstante, se está frente un esfuerzo importante, al ofrecer la posibilidad de aproximarse a una visión comparativa entre entidades del país, a partir del balance de los marcos jurídicos locales, y a través de esto, se aprecia cómo se han incorporado nuevos dispositivos para garantizar y proteger el derecho a la información.

El objetivo de este artículo es revisar qué aspectos metodológicos deben ser reforzados para que la construcción de este índice capture de manera más precisa y clara la realidad que intenta describir. Para ello, se acudirá al caso Jalisco, que es al que al autor le resulta plenamente conocido.

De acuerdo con esta metodología, Jalisco ocupa el octavo lugar nacional con una calificación promedio de 6.6, interpretada como Regular, con base a la siguiente escala valorativa: 1º) Buena: de 8.0 a 10, 2º) Regular: de 6.0 a 7.9 y 3º) Mala: de 0 a 5.9. Lo preceden el Distrito Federal, Coahuila, Guerrero, Puebla, Nayarit, Morelos y Chihuahua. En la dimensión de Disposiciones Normativas su calificación fue de 7.3. En la correspondiente al Diseño institucional, 6.2 y en la de Proceso de Acceso y Obligaciones de transparencia 6.1

Gracias a la transparencia propia del estudio, que ofrece cada uno de los cuadros que los llevaron a los resultados, resultan evidentes algunos problemas metodológicos, lecturas no exhaustivas e interpretaciones incompletas. Lo anterior, explicado por el reto mismo que implica aprehender las múltiples variables en el proceso de la investigación, como lo son el diseño de los instrumentos, la recopilación de datos, el análisis, la captura de la información, la elaboración de los informes finales, etc.

De los 196 aspectos que el estudio buscó encontrar en la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Jalisco y sus Municipios (en lo sucesivo Ley de Transparencia de Jalisco), se evaluaron 66 como no cumplidos, no obstante en este análisis se mostrará que en 23 aspectos, la evaluación sería diferente solventando problemas metodológicos como el cumplimiento expreso del aspecto o criterio en artículos diversos a los revisados por el IDAIM 2014 (lectura incompleta), o el que se soslayó, el principio de supletoriedad señalado en la propia Ley de Transparencia de Jalisco, respecto de el Código de Procedimiento Civiles y la Ley de Procedimiento Administrativo, así como del reglamento de la propia Ley, por lo que, en algunos casos el aspecto evaluado sí está enunciado en la normatividad aplicable en Jalisco.

Con el propósito de darle soporte a la argumentación anterior, a continuación se exponen algunos ejemplos de los problemas metodológicos mencionados; el conjunto de los 23 se incorporan en un anexo a este breve artículo:

a)      Lectura no exhaustiva y sistemática de la normatividad evaluada.

En el indicador número 1, “Conceptualización e interpretación del DAI” al contrastar el criterio “4. Toda la información en posesión de cualquier autoridad es pública”, con la Ley de Transparencia de Jalisco, el equipo evaluador de FUNDAR A.C. calificó con un “0” este aspecto. Sin embargo, se obvió que la Ley de Transparencia de Jalisco en su artículo 3°, considera que toda información que generen, posean o administrenlos sujetos obligados es pública. Por otro lado, no consideran que si bien la redacción de la ley no dice textualmente autoridad pública, el artículo 24 establece un catálogo amplio en el que está incluida toda autoridad pública con la calidad de sujeto obligado, e incluso va más allá, al considerar a los partidos y agrupaciones políticas, los fideicomisos, OPD’s, universidades públicas y a toda persona física o jurídica que administre recursos públicos. De lo anterior se recomienda una lectura exhaustiva y una interpretación no literal, sino sistemática de la normatividad para que el IDAIM reporte con precisión las características de la realidad evaluada.

En el indicador 11. Órganos de conducción de los Órganos Garantes de Transparencia, aspecto 11.1. Procedimiento para la integración y conformación del Órgano Colegiado, los investigadores del IDAIM no encontraron el artículo que regula este aspecto en Jalisco, y en consecuencia calificaron con “0”. El modelo de convocatoria que prevé la Ley de Transparencia de Jalisco va más allá de ser abierta y le resta margen de discrecionalidad a los grupos parlamentarios, primero porque define el contenido que debe llevar la Convocatoria y segundo por que traslada a un Consejo Consultivo, integrado por ciudadanos independientes, la mayor parte de los procedimientos de la Convocatoria pública para elegir a los integrantes del Consejo del ITEI:

“Artículo 58 Consejo Consultivo—Propuesta de aspirantes 1.La elección de los consejeros presidente y ciudadanos del Instituto se regirá por el siguiente procedimiento:

I. El Congreso del Estado emitirá una convocatoria pública para que el Consejo Consultivo reciba propuestas de aspirantes, cuando menos con dos meses de anticipación a la fecha de la renovación de los consejeros, la cual deberá contener como mínimo:

a) Los cargos vacantes, con la duración del periodo;

b) Los requisitos de elegibilidad y los documentos o medios de acreditación de cada uno de ellos;

c) El periodo de registro de aspirantes, que no podrá ser inferior a tres días hábiles;

d) El procedimiento para la evaluación de conocimientos en materia de transparencia e información pública de los candidatos;

e) La fecha límite para la revisión de los requisitos de elegibilidad;

f) La fecha límite para la votación de los candidatos elegibles;

g) La aceptación por los aspirantes de la publicación de la calificación obtenida en la evaluación de conocimientos;

h) El procedimiento para el registro y acreditación de observadores ciudadanos;

II. El Consejo Consultivo en el procedimiento para la elaboración, calificación y publicación del resultado de los exámenes, se sujetará a lo siguiente:

a) Convocará al menos a cinco especialistas y académicos reconocidos en materia de transparencia para la elaboración, calificación y elaboración del examen, los cuales deben aceptar participar de manera honorífica;

b) La aplicación del examen se realizará en un lugar que permita el acceso a los observadores ciudadanos, sin que puedan interferir en el procedimiento; y

c) Se otorgará a los aspirantes una clave para la presentación del examen correspondiente con la finalidad de mantener el anonimato de la calificación del mismo, publicándose sólo la clave y el resultado del examen;

III. Una vez calificado el examen de conocimientos, el Consejo Consultivo deberá revisar que los aspirantes reúnan los requisitos de elegibilidad, y remitirá al Congreso del Estado, con veinte días naturales de anticipación a la renovación de los Consejeros, la lista de los aspirantes que hubieren obtenido una calificación igual o mayor a ochenta sobre cien, y publicará la lista total de los resultados en los estrados del Instituto y en su página de Internet;

IV. El Congreso del Estado, dentro de los siguientes diez días naturales a la recepción de la lista de aspirantes, en votación por cédula, depositada en urna transparente, y por el voto de cuando menos las dos terceras partes de los diputados que integran la Asamblea, debe elegir a quienes deban cubrir las vacantes de consejeros presidente y ciudadanos, propietarios y suplentes;”

El indicador, Objetivos de las legislaciones de acceso a la información pública, criterio 10. Órgano de Fiscalización Superior del Estado, es evaluado con “0”, por lo que nuevamente la baja exhaustividad en la recopilación de información para este criterio, no permitió que el IDAIM reflejara que para la Ley de Transparencia de Jalisco, la Auditoría Superior del Estado de Jalisco (ASEJ) sí está considerada como sujeto obligado, al pertenecer al Poder Legislativo, según lo señalan la Constitución local[3] y la propia ley orgánica[4] del citado Poder Público. La redacción de la legislación no da lugar a interpretación diversa en la que se escape el Órgano de Fiscalización Superior del Estado. Además, es práctica cotidiana del ITEI Jalisco, resolver recursos de Revisión y de Transparencia interpuestos contra la ASEJ, aplicar evaluaciones y todo el conjunto de actividades que la Ley le ordena al órgano garante.

Una premisa análoga explica también por qué los sindicatos, quienes a pesar de que no están enunciados expresamente en la ley, sí adquieren la calidad de sujeto obligado cuando se da al menos uno de los supuesto del artículo 24, fracc.XVI, el cual señala que también lo son “las personas físicas o jurídicas privadas que recauden, reciban, administren o apliquen recursos públicos estatales o municipales, sólo respecto de la información pública relativa a dichos recursos”.

b)     Omisión del principio de supletoriedad de las leyes.

En el Indicador 11.2. Mecanismos para la resolución de conflictos de interés y remoción de Comisionados/as, en el criterio 95, establece los supuestos que obliguen a los y las Comisionados/as a excusarse de conocer un caso por conflicto de interés, que también se evalúa con “0”, se soslaya el principio de supletoriedad invocado expresamente en la Ley, en su artículo 7° que dice: “Ley — Supletoriedad.1. Son de aplicación supletoria para esta ley: I. La Ley del Procedimiento Administrativo del Estado de Jalisco, y II. El Código de Procedimientos Civiles del Estado de Jalisco” por lo que no se consideró que la excusa se encuentra prevista en el Código de Procedimientos Civiles y que cuando se presenta el caso, los Consejeros ciudadanos del ITEI se apegan a dicha disposición normativa.

c)      Lectura incompleta o poco cuidada de la normatividad.

En el criterio 34. Responder sustancialmente a las solicitudes de información que le sean formuladas, la determinación de “cero” se basa, equivocadamente, en la lectura del artículo 87 de la Ley de Transparencia de Jalisco, cuando debió analizar los artículos 84, 85 y 86 de la misma, donde de forma clara señala qué debe contener la resolución, sus elementos y sentidos, ya que el 87 sólo señala los medios de acceso a la información, una vez que se ha dado respuesta a la solicitud.

En el indicador 20.3. Información financiera, criterio171. Presupuesto asignado e informes trimestrales y anuales sobre su ejecución, no consideró que dicha información está contemplada explícitamente en el Artículo 8.°, de la ley que sostiene lo siguiente: Información Fundamental — General (…)V. La información financiera, patrimonial y administrativa, que comprende: (…)c) El presupuesto de egresos anual y, en su caso, el clasificador por objeto del gasto del sujeto obligado, de cuando menos los últimos tres años; y en el inciso i) Los estados financieros mensuales, de cuando menos los últimos tres años; por lo que la calificación “0” no se corresponde con la realidad normativa.

Es de esperarse que los problemas expuestos se presentaran en mayor o menor medida en el resto de las entidades, inconvenientes que deben ser superados para que el IDAIM evalúe con precisión la realidad que pretende reportar. De esta manera serían mejor aprovechados por los legisladores, integrantes de los órganos garantes, sujetos obligados y OSC’s de las entidades federativas para que identifiquen con claridad en qué aspectos deben impulsar reformas y acciones.

Es destacable y encomiable el esfuerzo de FUNDAR, A.C. por contribuir de esta manera a la mejora continua de las legislaciones, al exponer cómo se abordan la protección de los derechos y la positivización de las prácticas de los sujetos obligados, en la transparencia y el acceso a la información en cada una de las entidades del país. Desde el ITEI, el que suscribe se apunta como ciudadano interesado en apoyar este tipo de esfuerzos.

Anexo 1 . Aspectos en los que se detectaron problemas metodológicos.

1. Conceptualización e interpretación del DAI

2. Objetivos de las legislaciones de acceso a la información pública

4. Obligaciones de los Sujetos Obligados:

5. Criterios legales que regulan la clasificación de la información

11. Órganos de conducción de los Órganos Garantes de Transparencia

“Artículo 58. Consejo Consultivo — Propuesta de aspirantes.

1. La elección de los consejeros presidente y ciudadanos del Instituto se regirá por el siguiente procedimiento:

I. El Congreso del Estado emitirá una convocatoria pública para que el Consejo Consultivo reciba propuestas de aspirantes, cuando menos con dos meses de anticipación a la fecha de la renovación de los consejeros, la cual deberá contener como mínimo:

a) Los cargos vacantes, con la duración del periodo;

b) Los requisitos de elegibilidad y los documentos o medios de acreditación de cada uno de ellos;

c) El periodo de registro de aspirantes, que no podrá ser inferior a tres días hábiles;

d) El procedimiento para la evaluación de conocimientos en materia de transparencia e información pública de los candidatos;

e) La fecha límite para la revisión de los requisitos de elegibilidad;

f) La fecha límite para la votación de los candidatos elegibles;

g) La aceptación por los aspirantes de la publicación de la calificación obtenida en la evaluación de conocimientos;

h) El procedimiento para el registro y acreditación de observadores ciudadanos;

II. El Consejo Consultivo en el procedimiento para la elaboración, calificación y publicación del resultado de los exámenes, se sujetará a lo siguiente:

a) Convocará al menos a cinco especialistas y académicos reconocidos en materia de transparencia para la elaboración, calificación y elaboración del examen, los cuales deben aceptar participar de manera honorífica;

b) La aplicación del examen se realizará en un lugar que permita el acceso a los observadores ciudadanos, sin que puedan interferir en el procedimiento; y

c) Se otorgará a los aspirantes una clave para la presentación del examen correspondiente con la finalidad de mantener el anonimato de la calificación del mismo, publicándose sólo la clave y el resultado del examen;

III. Una vez calificado el examen de conocimientos, el Consejo Consultivo deberá revisar que los aspirantes reúnan los requisitos de elegibilidad, y remitirá al Congreso del Estado, con veinte días naturales de anticipación a la renovación de los Consejeros, la lista de los aspirantes que hubieren obtenido una calificación igual o mayor a ochenta sobre cien, y publicará la lista total de los resultados en los estrados del Instituto y en su página de Internet;

IV. El Congreso del Estado, dentro de los siguientes diez días naturales a la recepción de la lista de aspirantes, en votación por cédula, depositada en urna transparente, y por el voto de cuando menos las dos terceras partes de los diputados que integran la Asamblea, debe elegir a quienes deban cubrir las vacantes de consejeros presidente y ciudadanos, propietarios y suplentes;

11.2. Mecanismos para la resolución de conflictos de interés y remoción de Comisionados/as

12.3. Rendición de cuentas

15. Regulación de las respuestas de las autoridades públicas a las solicitudes de acceso a la información

Con la legislación anterior, si un solicitante presentaba una solicitud a un SO no competente el ITEI la enviara al competente, pero se generaron casos de atraso impresionante porque hubo casos de solicitudes e la Convocatéste debía remitirla al ITEI para que el ITEI la enviara al competente, pero se generaron casos de atraso impresionante porque hubo casos de solicitudes referidas a los 125 Ayuntamientos de Jalisco que debíamos notificar! La distancia entre municipios de Jalisco puede llegar a ser de hasta 20 hrs. eso es mucho costo para el erario público de los Ayuntamientos para remitir una competencia!!134. Obligación de prestar auxilio y orientación técnica a los particulares.De nueva cuenta una grave falta de exhaustividad en el levantamiento de información, revisaron el artículo equivocado. El equipo del IDAIM se basó en el artículo 82 que establece la revisión de requisitos de la solicitud, pero no examinó el artículo 32 que establece en sus fracciones VI y VII que las Unidades de Transparencia deberán asistir a los solicitantes en la elaboración de las solicitudes y en todos los trámites para acceder a la información. Además, el artículo 5 establece como principio la Suplencia de la deficiencia que consiste en que “no puede negarse información por deficiencias formales de las solicitudes. Los sujetos obligados y el Instituto deben suplir cualquier deficiencia formal, así como orientar y asesorar para corregir cualquier deficiencia sustancial de las solicitudes de los particulares en materia de información pública”. La Ley garantiza lo anterior estableciendo que no prestar esta orientación es una infracción sancionable con amonestación y multa de hasta de 100 días de salario mínimo, según lo establecen el artículo 121 y 123 de la Ley de Transparencia.

17. Requisitos para interponer procedimientos de revisión (o equivalentes)

20.3. Información financiera

20.4. Otra información relevante.

21. Reglas para la publicación y difusión de obligaciones de transparencia

[1] La primera edición la realizaron en 2010, en coordinación con Artículo 19.

[2] Véase http://idaim.org.mx/

[3]En su articulo 35-Bis señala que “La revisión y auditoría pública de la cuenta pública y de los estados financieros de las entidades a las que se refiere el siguiente párrafo, es una facultad soberana, inalienable e imprescriptible del Congreso del Estado, el cual se apoya para tales efectos en la Auditoría Superior, que es un organismo técnico, profesional y especializado, de revisión y examen del Poder Legislativo

[4]En su artículo 52 establece que “1. La Auditoría Superior del Estado es el órgano técnico del Congreso del Estado…”